EU-Sanktionen gegen Russland stehen vor der nächsten Hürde: Extraterritorialität

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Die Europäische Union will, dass ihre Sanktionen auch wirklich wirksam sind - aber wie weit wird sie gehen, um dies zu erreichen?

Im Rahmen der 11. Sanktionsrunde hat die Europäische Kommission neue Maßnahmen vorgeschlagen, um gegen die Umgehung von Sanktionen vorzugehen, wie Ursula von der Leyen bei einer Reise nach Kiew anlässlich des Europatages erklärte.

Da der Handel zwischen der EU und Russland größtenteils stark eingeschränkt oder ganz verboten ist, zeigt Brüssel nun mit dem Finger auf Personen, Unternehmen und sogar ganze Länder, die im Verdacht stehen, Moskau bei der Umgehung der Sanktionen zu helfen, indem sie als Transitländer für in der EU hergestellte Produkte fungieren, die eigentlich sanktioniert sind.

"Wir haben in letzter Zeit eine Zunahme höchst ungewöhnlicher Handelsströme zwischen der Europäischen Union und bestimmten Drittländern beobachtet - diese Waren landen dann in Russland", sagte von der Leyen.

Obwohl die Einzelheiten des Vorschlags bisher nicht veröffentlicht wurden, hat die Initiative zur Verfolgung von Russlands Handlangern sofort das Gespenst einer Geißel beschworen, die den Block seit Jahren heimsucht: Extraterritorialität.

Die Grenzen der Gerichtsbarkeit

Als außenpolitisches Instrument werden Sanktionen nach dem Ermessen souveräner Staaten angewandt, um das ihrer Ansicht nach rechtswidrige oder zumindest verwerfliche Verhalten einer anderen Person, einer Einrichtung oder eines Staates zu bestrafen. Während in den meisten Fällen das verwerfliche Verhalten trotz internationalen Tadels fortgesetzt wird, wie der Krieg gegen Russland deutlicher nicht unter Beweis stellen könnte, sind Sanktionen deshalb nicht unwirksam, weil sie für wirtschaftlichen Druck, Abschreckung, Isolierung und Kritik sorgen.

Das Einfrieren von Vermögenswerten, Reiseverbote und Handelsbeschränkungen gehören zu den häufigsten restriktiven Maßnahmen, die ergriffen werden. Ein gemeinsamer Nenner bleibt jedoch bestehen: Sanktionen werden innerhalb der Gerichtsbarkeit des sanktionierenden Landes eingeführt.

Selbst wenn wir von Sanktionen gegen Russland sprechen, werden diese in Wirklichkeit nicht innerhalb Russlands verhängt, da die EU aus offensichtlichen Gründen keine Zuständigkeit für das gesamte Hoheitsgebiet des Landes hat. Stattdessen erlegt der Block seinen eigenen Mitgliedstaaten und Unternehmen Verpflichtungen in Bezug auf ihre Interaktionen mit Russland auf. So ist es europäischen Unternehmen beispielsweise untersagt, russische Kohle zu importieren.

Diese Arbeitsweise lässt den Ländern einen relativ großen Handlungsspielraum, der von gezielten Beschränkungen für bestimmte Schlüsselprodukte bis hin zu weitreichenden Verboten für ganze Sektoren reicht.

In den letzten Jahren hat sich jedoch eine neue Strategie zur Durchsetzung der größtmöglichen Einhaltung der Vorschriften herauskristallisiert, vor allem in den Vereinigten Staaten, die die Anwendung der Extraterritorialität, auch bekannt als Sekundärsanktionen, gegen Unternehmen, die außerhalb ihrer Gerichtsbarkeit liegen, gefördert haben.

Ein solcher Fall trat ein, als die Regierung des ehemaligen Präsidenten Donald Trump aus dem Iran-Atomabkommen ausstieg, zuvor aufgehobene Sanktionen wieder einführte und damit drohte, Unternehmen zu bestrafen, die weiterhin mit Teheran Geschäfte machen, unabhängig von ihrem geografischen Standort oder ihren Eigentumsverhältnissen.

Brüssel reagierte mit Empörung: Warum sollten sich europäische Unternehmen an das amerikanische Recht halten? Warum sollten europäische Investoren den Preis für eine einseitig in Washington getroffene Entscheidung zahlen?

Doch allein der Gedanke, den Zugang zum Dollar zu verlieren, jagte den Europäern einen mächtigen Schrecken ein, da sie sich gezwungen sahen, zwischen dem mächtigen amerikanischen Finanzmarkt und der angeschlagenen iranischen Wirtschaft zu wählen.

"Wir sprechen über die Ausdehnung der Reichweite des nationalen Rechts auf das Ausland. Es handelt sich um extraterritoriale Sanktionen, die vor allem Unternehmen und Einzelpersonen aus Drittländern davon abhalten, mit den betroffenen Ländern Geschäfte zu machen", so Viktor Szép, Assistenzprofessor für Rechtswissenschaften an der Universität Groningen, gegenüber Euronews.

"Die USA dehnen ihre Gerichtsbarkeit im Grunde auf Nicht-US-Personen in einem ziemlich großen Umfang aus. Und angesichts der Tatsache, dass viele große Unternehmen Verbindungen zu den USA haben, haben die US-Gesetze eine beträchtliche Reichweite, insbesondere im Bereich des internationalen Bankwesens."

Die EU lehnt seit jeher jede Art von extraterritorialen Sanktionen ab, da sie ihrer Meinung nach ihre Souveränität und Unabhängigkeit beeinträchtigen. Ihr erbitterter Widerstand wurde 1996 in einem Gesetz festgeschrieben, das als Blocking Statute bekannt ist und eine direkte Antwort auf die US-Sanktionen gegen Iran, Kuba und Libyen war.

Das Statut verbietet EU-Unternehmen die Einhaltung extraterritorialer Sanktionen, hebt Urteile ausländischer Gerichte auf und ermöglicht die Geltendmachung von Schadensersatz. Es wurde später aktualisiert, um den amerikanischen Vergeltungsmaßnahmen im Falle Irans entgegenzuwirken, obwohl der Exodus europäischer Unternehmen aus Teheran zu diesem Zeitpunkt nicht mehr aufzuhalten war.

"Die Europäische Union hat extraterritoriale Sanktionen immer als etwas angesehen, das gegen internationales Recht verstößt", sagte Szép. "EU-Sanktionen waren nie extraterritorial, d.h. sie gelten nicht für Nicht-EU-Unternehmen oder Einzelpersonen, die vollständig außerhalb der Union tätig sind."

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Diese seit langem bestehende Ablehnung wurde im vergangenen Jahr jedoch auf die Probe gestellt, als die G7 ihre Preisobergrenze für russisches Rohöl einführte. Theoretisch war die Obergrenze eine primäre Sanktion. In der Praxis hatte sie jedoch weltweite Auswirkungen, da viele andere Länder gezwungen waren, sich an die Obergrenze zu halten, um an das billige russische Öl zu kommen, dessen Handel von westlichen Versicherungs- und Schifffahrtsunternehmen abhängt.

Bis an die Grenzen gehen

Der Vorstoß in den Bereich der Extraterritorialität wäre zweifellos ein großer Sprung für die EU-Außenpolitik und würde sich unter die großen Tabubrüche einreihen, die seit dem russischen Einmarsch in die Ukraine begangen wurden.

Im 8. Sanktionspaket einigte sich der Block auf eine Bestimmung, wonach Personen jeglicher Nationalität, die die Umgehung von Sanktionen befördern, auf eine schwarze Liste gesetzt werden. Die 11. Runde könnte nun viel weiter gehen und Unternehmen oder sogar ganze Länder ins Visier nehmen, die beschuldigt werden, sanktionierte Waren an Russland zu verkaufen.

Doch um Nicht-EU-Unternehmen zur Einhaltung des EU-Rechts zu zwingen, braucht der Block ein Druckmittel, das stark genug ist, um andere zum Umdenken zu bewegen.

Die USA setzen ihre Sanktionen weltweit durch, indem sie den Dollar als Zuckerbrot und Peitsche einsetzen. Es ist unwahrscheinlich, dass der Euro allein die abschreckende Wirkung des Dollars wiederholen kann, was bedeutet, dass die EU mit zusätzlichen wirtschaftlichen Elementen aufwarten muss, die sie als Druckmittel einsetzen kann.

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"Die Europäische Union ist in gewisser Weise ein Neuling auf dem Gebiet der Sekundärsanktionen", sagte Tom Ruys, Professor für internationales Recht an der Universität Gent, in einem Interview mit Euronews.

"Europa hat nicht den gleichen Einfluss wie die Vereinigten Staaten als ‚Türsteher‘ des US-Finanzsystems, das für eine Vielzahl von Finanzinstituten weltweit immer noch lebenswichtig ist. Ich würde sagen, dass dies etwas ist, das nur die Vereinigten Staaten haben".

Ruys zufolge hat die EU drei Möglichkeiten, gegen die Umgehung von Sanktionen vorzugehen: die Beschränkung des Zugangs zu ihrem wohlhabenden Binnenmarkt, die Einleitung von Strafverfahren vor nationalen Gerichten gegen diejenigen, die der Umgehung von Sanktionen verdächtigt werden, und die Aufnahme weiterer Unternehmen in die schwarze Liste der EU.

Die Schwarze Liste gilt als die sicherste Option, da sie sich bewährt hat und nur einen begrenzten Geltungsbereich hat: In der Praxis bedeutet sie das Einfrieren von Vermögenswerten und Reiseverbote, also so etwas wie ein Abwatschen. Durch die einfache Auflistung nicht-russischer Unternehmen könnte die EU nach Ansicht von Expert:innen den Einsatz extraterritorialer Maßnahmen und die damit einhergehenden umfassenden Vergeltungsmaßnahmen knapp vermeiden.

Doch andere sehen das vielleicht anders. China, ein Land, das wegen seiner engen militärischen und wirtschaftlichen Beziehungen zu Russland unter Beobachtung steht, hat eine unmissverständliche Warnung an Brüssel ausgesprochen.

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"Wir sind dagegen, dass Staaten extraterritoriale oder einseitige Sanktionen gegen China oder ein anderes Land nach ihren eigenen Gesetzen einführen. Und sollte dies geschehen, würden wir hart und entschlossen reagieren", sagte Chinas Außenminister Qin Gang bei einem Besuch in Berlin.

Die Möglichkeit chinesischer Gegensanktionen, unter denen die EU in der Vergangenheit zu leiden hatte, könnte dazu führen, dass die Mitgliedstaaten stattdessen einen viel gezielteren Ansatz verfolgen, der sich möglicherweise eher auf die Einschränkung bestimmter Exporte als auf die Bestrafung von Unternehmen oder Ländern konzentriert, so Maria Shagina, Senior Research Fellow am International Institute for Strategic Studies (IISS):

"Berlin und Paris reagieren allergisch auf extraterritoriale Sanktionen, so dass die neuen Ausweisungen einen EU-Bezug haben müssen, was bedeutet, dass ein Drittland auf die EU-Sanktionsliste gesetzt werden kann, wenn gegen die EU-Sanktionen verstoßen wird. Nichtsdestotrotz ist dies ein Beweis für eine selbstbewusstere und geopolitische EU, die bereit ist, bis an die Grenzen zu gehen", so Shagina gegenüber Euronews.

"Die große Frage ist, welche Länder auf der Liste landen werden. Kasachstan und Armenien sind wahrscheinlicher als China oder die Türkei".

Von der Leyen hat beschwichtigend erklärt, dass der bevorstehende Mechanismus "vorsichtig" und als "letztes Mittel" nach einer "sehr sorgfältigen Risikoanalyse" eingesetzt werden wird. Dies spiegelt die schwierige Lage wider, in der sich die EU heute befindet: Sie ist gefangen zwischen ihrer Abneigung gegen Extraterritorialität und ihrem Wunsch, Sanktionen wirksam zu machen.

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Unabhängig vom Endergebnis der Verhandlungen wird die nächste Runde von Sanktionen mit derselben Schwäche zu kämpfen haben, die die Wirksamkeit der vorangegangenen zehn Pakete beeinträchtigt hat: Während die EU-Sanktionen kollektiv entworfen und beschlossen werden, erfolgt ihre Durchsetzung auf nationaler Ebene, was sie anfällig für asymmetrische Ergebnisse macht.

Im Gegensatz dazu setzen die USA ihre Sanktionen mit der ganzen Kraft ihrer Bundesregierung um.

"Wann immer neue Sanktionen erfunden werden, passen sich die Zielländer an und suchen kreativ nach Wegen, diese Maßnahmen zu umgehen, insbesondere jetzt, wo so viel auf dem Spiel steht, weil das Zielland eine der größten Volkswirtschaften der Welt ist. Der Anreiz, Schlupflöcher in den Strukturen auszunutzen, ist auch viel größer", so Tom Ruys.

"Es ist ein ständiges Katz-und-Maus-Spiel, dessen Ende nicht abzusehen ist."