Die Europäische Union arbeitet mit Hochdruck an der Reform ihrer Steuervorschriften und hat sich selbst eine Frist gesetzt, um die Arbeiten bis zum Ende des Jahres abzuschließen. Doch der Weg dorthin wird nicht einfach sein, denn die politischen Diskrepanzen sind nach wie vor tief und weit.
WERBUNGDie Regeln gehen auf die späten 1990er Jahre zurück, als die Mitgliedstaaten, die den Euro einführen wollten, ihr Haushaltsdefizit unter drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) und ihre Staatsverschuldung im Verhältnis zum BIP unter 60 Prozent halten mussten.
Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) gilt nun für alle EU-Länder, um solide und gesunde Finanzen zu gewährleisten.
Seitdem wurde er geändert, um der Finanzkrise von 2007 und der darauf folgenden Staatsschuldenkrise zu begegnen, in deren Folge einige Länder schmerzhafte Sparmaßnahmen ergriffen, um ihre rasant steigenden Ausgaben zu drosseln.
Im Jahr 2023 wird die Notwendigkeit einer neuen Reform offensichtlich: In nur drei Jahren hat der Block die Covid-Pandemie, den Krieg Russlands gegen die Ukraine, eine Energiekrise und eine rekordverdächtige Inflation erlebt. Hinzu kommen die sich verschärfenden Auswirkungen des Klimawandels und ein erbitterter globaler Wettlauf um Spitzentechnologien - und schon hat sich die Wirtschaftslandschaft tiefgreifend verändert.
Vier fiktive Punkte
Die Europäische Kommission hat im April eine Überarbeitung vorgeschlagen, um die seit langem bestehenden Haushaltsregeln zukunftssicherer zu machen.
Die Zielvorgaben von drei Prozent und 60 Prozent, die von einigen Ökonomen als veraltet und willkürlich angesehen werden, bleiben unangetastet, doch werden wichtige Änderungen an der Art und Weise vorgenommen, wie die beiden Zahlen in der Praxis erreicht werden sollen.
Jeder Mitgliedstaat müsste einen mittelfristigen Finanzplan aufstellen, um sein Defizit in einem glaubwürdigen Tempo abzubauen und die Staatsverschuldung auf einen "plausiblen Abwärtspfad" zu bringen, der mit der Kommission ausgehandelt und vom EU-Rat genehmigt werden müsste.
Die fiskalischen Anpassungen, die notwendig sind, um die drei Prozent- und die 60 Prozent-Marke zu erreichen oder zumindest anzusteuern, würden über einen Zeitraum von vier Jahren erfolgen, der den Wahlzyklen entspricht, und könnten im Gegenzug für weitere Reformen und Investitionen auf sieben Jahre verlängert werden.
Während die Kombination aus fiskalischer Nachhaltigkeit und nationaler Eigenverantwortung von allen Seiten begrüßt wurde, haben die Wirtschafts- und Finanzminister die letzten Monate damit verbracht, über äußerst technische Bestimmungen zu feilschen.
In der Hoffnung, die Kluft zu überbrücken, hat Spanien, das derzeit die rotierende Ratspräsidentschaft innehat, die Gespräche in vier "Bausteine" aufgeteilt, die zufällig die vier Reibungspunkte am Tisch darstellen. Der Druck ist auf jeden Fall groß, da die Haushaltsregeln derzeit ausgesetzt sind und am 1. Januar wieder in Kraft treten sollen.
Garantien für den Schuldenabbau
In der EU sind sich alle einig, dass eine hohe Staatsverschuldung schädlich ist und abgebaut werden muss. Niemand ist sich jedoch darüber einig, wie schnell dieser Abbau erfolgen soll. Wie schnell ist zu schnell? Oder eher, wie langsam ist zu langsam?
Länder wie Frankreich, Italien, Spanien, Portugal und Griechenland, deren Schuldenstand im Verhältnis zum BIP die 100 Prozent-Grenze überschreitet, wollen sich so viel Flexibilität wie möglich bewahren. Sie argumentieren, dass die mittelfristigen Pläne ihren nationalen Besonderheiten Rechnung tragen und es ihnen ermöglichen würden, ihren eigenen Weg zu soliden Finanzen zu gehen.
Eine größere Gruppe, zu der Deutschland, die Niederlande, Österreich, Dänemark und die drei baltischen Staaten gehören, befürchtet jedoch, dass dieser Spielraum missbraucht werden und zu einem zu langsamen Schuldenabbau führen könnte, der die Glaubwürdigkeit der Haushaltsregeln gegenüber den Kapitalmärkten schwächen würde.
Anfang April veröffentlichte Deutschland ein Non-Paper, in dem es sich für eine "gemeinsame Schutzklausel" aussprach, die Mitgliedstaaten mit einer Schuldenquote von über 60 Prozent des BIP dazu verpflichten würde, ihren Schuldenstand je nach Ausgangslage um 0,5 Prozent oder ein Prozent pro Jahr zu senken.
"Es sollte auch sichergestellt werden, dass eine tatsächliche Reduzierung der Schuldenquoten auf jährlicher Basis erreicht wird", heißt es in dem Dokument.
Einige Tage später unterbreitete die Kommission Berlin ein offenes Angebot, indem sie Schutzmaßnahmen vorschlug, darunter die Verpflichtung, das Defizit um 0,5 Prozent des BIP pro Jahr zu senken, bis es unter die drei Prozent-Marke fällt.
Die Exekutive führte jedoch keine einheitliche Regel ein, um den Schuldenstand jedes Jahr um einen bestimmten Prozentsatz zu senken - genau das, worauf Deutschland gedrängt hatte. Stattdessen fügte sie eine vage formulierte Anforderung ein, die besagt, dass die Schuldenquote am Ende der mittelfristigen Pläne niedriger sein sollte als zu Beginn.
Dies stellte den deutschen Bundesfinanzminister Christian Lindner nicht zufrieden, der seither für numerische Sicherheitsvorkehrungen plädiert, die eine "Gleichbehandlung" zwischen den Ländern garantieren und greifbare Ergebnisse sicherstellen würden. Sein französischer Amtskollege Bruno Le Maire lehnte diese Idee jedoch ab und warnte, dass automatische Normen ein "politischer Fehler" wären und dem Wirtschaftswachstum und der Produktivität schaden würden.
WERBUNGNur ein deutsch-französischer Kompromiss könnte aus der Sackgasse führen.
Reformen und Investitionen
Die langfristigen Ambitionen der EU haben einen hohen Preis. Allein um den Green Deal zu verwirklichen, benötigt die EU bis 2030 jedes Jahr 620 Milliarden Euro an zusätzlichen Investitionen. Für den digitalen Wandel werden jährlich 125 Milliarden Euro benötigt, während die Verteidigungsausgaben bis 2025 bis zu 75 Milliarden Euro verschlingen könnten.
Das meiste Geld wird voraussichtlich aus dem privaten Sektor kommen. Angesichts dieser beeindruckenden Zahlen fragen sich die Regierungen jedoch, wie sie diese enormen Summen aufbringen sollen.
Deshalb stehen die Reformen und insbesondere die Investitionen im Mittelpunkt der Reform der Steuervorschriften. Die Kommission behauptet, dass ihr Vorschlag den Mitgliedstaaten genügend Spielraum lässt, um einerseits Mittel für Top-Prioritäten wie saubere Energie und fortschrittliche Mikrochips bereitzustellen und andererseits die öffentlichen Ausgaben auf einem "vorsichtigen" Niveau zu halten.
Einige Hauptstädte sind jedoch nicht überzeugt und drängen auf die Einführung einer so genannten "goldenen Regel", die bestimmte Schlüsselinvestitionen aus der Berechnung der Defizit- und Schuldenquoten herausnehmen und sie somit von der Haushaltsüberwachung ausnehmen würde.
WERBUNGItalien, der lautstärkste Befürworter, hat Konjunkturfonds und militärische Projekte als mögliche Bereiche vorgeschlagen, die unter eine "goldene Regel" fallen könnten.
"Investitionen und Ausgaben im Zusammenhang mit europäischen Prioritäten, einschließlich der Verteidigung, sind strategische politische Ziele, die unsere Haushaltsregeln nicht ignorieren können", sagte Giancarlo Giorgetti, Italiens Wirtschaftsminister, im Oktober.
Die von Deutschland geführte Koalition ist frontal gegen jede Art von "goldener Regel", weil, wie sie sagen, eine Ausnahme den Präzedenzfall für andere Ausnahmen in der Zukunft schaffen und Löcher in den fiskalischen Rahmen reißen würde, was dessen Wirksamkeit beeinträchtigen würde.
Durchsetzung
Die derzeitigen Haushaltsregeln verfügen über einen Korrekturmechanismus, der als Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (VÜD) bekannt ist und ausgelöst wird, wenn die Defizitquote eines Landes die drei Prozent-Schwelle überschreitet. Trotz seines Namens kann es auch eingeleitet werden, wenn die Schuldenquote die Obergrenze von 60 Prozent des BIP überschreitet und nicht in einem "zufriedenstellenden Tempo" abgebaut wird.
Wenn ein Land, nachdem es unter das Defizitverfahren gestellt wurde, nicht genügend Maßnahmen ergreift, um sein finanzielles Fehlverhalten zu korrigieren, kann es mit einer Geldstrafe von bis zu 0,5 Prozent seines BIP belegt werden.
WERBUNGDie Androhung von Geldstrafen hat jedoch nicht zu einer besseren Durchsetzung geführt. Der finanzpolitische Rahmen der EU wurde regelmäßig für seine uneinheitliche und sanfte Anwendung kritisiert, da der Schuldenstand die 100 Prozent-Marke überschritten hat, ohne dass jemals Geldstrafen verhängt wurden.
Brüssel will nun härter durchgreifen und hat Änderungen vorgeschlagen, um das Defizitverfahren zu beschleunigen, wenn ein Land von den in seinem mittelfristigen Plan eingegangenen Verpflichtungen abweicht. Für hoch verschuldete Länder, die von ihren Verpflichtungen abweichen, wird das Defizitverfahren standardmäßig eingeleitet. Die Reform sieht auch kleinere Bußgelder vor, die mit höherer Wahrscheinlichkeit verhängt werden können, sowie Reputationsmaßnahmen, wie etwa die Vorladung von Ministern vor das Europäische Parlament.
Die laufenden Gespräche dienen der Feinabstimmung dieser Bestimmungen, wobei die sparsamen Länder auf stärkere Garantien drängen, um eine ordnungsgemäße Durchsetzung zu gewährleisten.
Institutionelles Gleichgewicht
Der letzte Reibungspunkt ist der am wenigsten überraschende, da er sich aus dem bekannten Machtkampf zwischen der Kommission und dem Rat ergibt.
Nach dem derzeitigen Vorschlag würde die Kommission jedem Land wirtschaftliche Leitlinien vorgeben und den mittelfristigen Plan aushandeln, der den Weg für eine schrittweise Verringerung des Defizits und des Schuldenstands in Verbindung mit Reformen und Investitionen aufzeigen soll.
WERBUNGIn Anlehnung an die Methode, die für die COVID-19-Konjunkturfonds verwendet wurde, würden die Finanzpläne dann vom Rat genehmigt und ihre Umsetzung würde von jeder Regierung unter der Aufsicht der Kommission durchgeführt. Die Exekutive würde bewerten, ob die Verpflichtungen erfüllt werden, und gegebenenfalls Korrekturmaßnahmen vorschlagen.
Diese Arbeitsweise hat Befürchtungen aufkommen lassen, dass die Exekutive zu viel Macht auf den gesamten Prozess konzentrieren würde und dass die Mitgliedstaaten dadurch ins Abseits geraten könnten. Die Diskussionen konzentrieren sich nun darauf, wie diese Machtverteilung optimiert werden kann.
"Es ist gut, ein weiteres Paar Augen zu haben", sagte ein hochrangiger Diplomat, der vorschlug, den Europäischen Fiskalausschuss, ein unabhängiges Beratungsgremium, in das Verfahren einzubeziehen.
Das institutionelle Gleichgewicht und die Durchsetzung gelten als die am weitesten fortgeschrittenen der vier Bausteine, während Schutzmaßnahmen und Investitionen nach wie vor eine große Herausforderung darstellen.