Der Wind des Wandels weht durch die Außenpolitik der Europäischen Union - aber wird er ausreichen, um einen Sturm zu verursachen?
WERBUNGWladimir Putins Entscheidung, in der Ukraine eine umfassende Invasion zu starten, wird oft dafür verantwortlich gemacht, dass sie ein noch nie dagewesenes Maß an politischer Einigkeit unter den 27 Mitgliedstaaten der Union geschaffen hat.
Doch auch wenn diese Einigkeit Bestand hat und dazu beigetragen hat, dass in der Tat zuvor undenkbare Entscheidungen getroffen wurden, ist sie nicht ganz unversehrt geblieben. Risse sind in aller Öffentlichkeit sichtbar geworden und haben Kiew frustriert und Brüssel in Verlegenheit gebracht.
Einer der Hauptgründe - wenn nicht sogar der Hauptgrund - für diese gelegentlichen Pannen sind die Einstimmigkeitsregeln für die Gemeinsame und Sicherheitspolitik der EU, die den Regierungen ein einzigartiges Vetorecht einräumen.
Dieses Vorrecht wurde gerne genutzt, um kollektive Maßnahmen zu blockieren, Zugeständnisse zu erzwingen und Vereinbarungen nach den Prioritäten einer einzelnen Hauptstadt umzugestalten. Vor allem Ungarn hat diese Macht mit außergewöhnlicher Schärfe genutzt und sein Veto bis an die Grenzen des politisch Machbaren ausgedehnt.
Es ist daher nicht überraschend, aber dennoch bemerkenswert, dass neun Mitgliedstaaten, darunter Deutschland und Frankreich, eine "Gruppe von Freunden" gebildet haben, um den schrittweisen Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit im Bereich der Außenpolitik zu fördern.
Mit anderen Worten, das Vetorecht soll ein für alle Mal abgeschafft werden.
In einer kurzen Erklärung, die Anfang Mai veröffentlicht wurde, betonte die Gruppe, dass künftige Änderungen auf den Bestimmungen aufbauen würden, die in den EU-Verträgen "bereits vorgesehen" sind - eine Klarstellung, die offenbar absichtlich eingefügt wurde, um Regierungen anzulocken, die sich zwar praktische Änderungen wünschen, aber das Szenario einer Verfassungsreform vermeiden wollen.
Doch wo in dem labyrinthischen Rechtswerk der Union sind diese Bestimmungen zu finden?
Drei ungenutzte Optionen
Die Debatte "Einstimmigkeit vs. qualifizierte Mehrheit" ist nicht neu, und ihre Intensität hat je nach dem Stand des Weltgeschehens verschiedene Höhen und Tiefen durchlaufen.
Die Befürworter der Einstimmigkeit behaupten, dass diese Regel härtere Verhandlungen fördert, die demokratische Legitimität erhöht, die Einheit stärkt, die Umsetzung verbessert und kleinen Staaten einen Schutzschild gegen die Forderungen der größten Länder bietet.
Die Gegner, wie die Gruppe der Freunde und die Europäische Kommission, argumentieren das Gegenteil: Die Einstimmigkeit behindert die Entscheidungsfindung, fördert eine Mentalität des kleinsten gemeinsamen Nenners, lädt trojanische Pferde mit böswilligen Absichten ein und hindert die EU daran, ihr volles Potenzial auf der globalen Bühne auszuschöpfen.
Einer endgültigen Lösung des Dilemmas ist die EU im Dezember 2007 am nächsten gekommen, als die Staats- und Regierungschefs den Vertrag von Lissabon unterzeichneten und das Machtgleichgewicht zwischen den Staaten und den Institutionen - wieder einmal - neu gestalteten.
In Lissabon wurde die qualifizierte Mehrheit - mindestens 55 % der Länder, die mindestens 65 % der Bevölkerung der Union repräsentieren - für die meisten Politikbereiche eingeführt, aber die Einstimmigkeitsregeln in bestimmten Bereichen, die als politisch sensibel gelten, wie Außenpolitik, Steuern, gemeinsamer Haushalt und Erweiterung, verstärkt.
In der Außenpolitik jedoch ebnete der Vertrag zaghaft den Weg dafür, dass bestimmte Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden können, sofern sie keine "militärischen oder verteidigungspolitischen Bezüge" aufweisen. Artikel 31 sieht drei Hauptmöglichkeiten vor:
- **Konstruktive Enthaltung:**Wenn ein Mitgliedstaat mit einer kollektiven Maßnahme nicht einverstanden ist, kann er sich der Stimme enthalten, anstatt ein Veto einzulegen. Die Maßnahme wird dann gebilligt, und der Mitgliedstaat verpflichtet sich im "Geist der gegenseitigen Solidarität", nicht einzugreifen.
- Besondere Ausnahmeregelung: Die Mitgliedstaaten können mit qualifizierter Mehrheit über einen Beschluss abstimmen, der eine gemeinsame Aktion oder einen gemeinsamen Standpunkt festlegt, allerdings nur, wenn der Beschluss auf ein vom Europäischen Rat erteiltes Mandat oder einen Vorschlag des Hohen Vertreters (derzeit Josep Borell) zurückgeht.
- Passerelle-Klausel: Der Europäische Rat nimmt einen Beschluss an, der es den Mitgliedstaaten ermöglicht, in bestimmten Fällen der Außenpolitik mit qualifizierter Mehrheit zu handeln.
Diese drei Umgehungsmöglichkeiten stellen zwar eine wertvolle Ergänzung der Arbeitsweise der EU dar, werden aber nur in sehr begrenztem Umfang oder gar nicht angewandt.
Österreich, Irland und Malta - die einzigen drei EU-Länder, die eine Politik der Neutralität verfolgen - beriefen sich letztes Jahr auf eine konstruktive Enthaltung, als Brüssel vorschlug, die Europäische Friedensfazilität, ein außerbudgetäres Instrument, für die Lieferung von militärischer Ausrüstung an die ukrainischen Streitkräfte zu nutzen.
Dank dieser Stimmenthaltung konnte die EU trotz der Vorbehalte der drei neutralen Länder, die mit nicht-tödlichem Material zur Fazilität beitragen, mehrere Tranchen der Militärhilfe für Kiew genehmigen.
Aber die Reichweite einer Enthaltung ist begrenzt.
WERBUNGEs ist unwahrscheinlich, dass eine Regierung sich bei einer Entscheidung, die weitreichende Auswirkungen auf die europäische Wirtschaft hat, wie die weitreichende Preisobergrenze für russisches Seeöl, oder auf die diplomatischen Beziehungen, wie die gegen vier chinesische Beamte wegen ihrer angeblichen Beteiligung an der Unterdrückung der Uiguren verhängten Sanktionen, stillschweigend enthalten würde.
"Konstruktive Enthaltung erlaubt es den sich enthaltenden Mitgliedsstaaten, an nationalen Besonderheiten festzuhalten, ohne anderen den Weg zu versperren", so Nicole Koenig, Leiterin der Abteilung Politik bei der Münchner Sicherheitskonferenz, gegenüber Euronews.
"Aber es ist nicht hilfreich, wenn Mitgliedsstaaten ihr Veto explizit nutzen, um nationale strategische oder wirtschaftliche Interessen zu schützen, wie die jüngste ungarische Vetodrohung bezüglich der Europäischen Friedensfazilität zeigt."
Dies führt uns zu der besonderen Ausnahmeregelung von Artikel 31, die sich auf kollektive Maßnahmen oder Standpunkte bezieht, die sich aus einem vom Europäischen Rat erteilten Mandat oder einem vom Hohen Vertreter vorgelegten Vorschlag ergeben.
Auf den ersten Blick scheint diese Bestimmung einen recht weiten Anwendungsbereich zu haben: Schließlich befassen sich die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates mit einer Vielzahl von außenpolitischen Themen, die vom Indopazifik bis zum westlichen Balkan reichen.
WERBUNGDer Vertrag enthält jedoch eine Schutzklausel: Wenn eine Abstimmung von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit wechselt, kann sich ein Mitgliedstaat auf "wichtige und anerkannte Gründe der nationalen Politik" berufen, um den gesamten Prozess zu stoppen. Diese Notbremse ist vage formuliert und enthält keine zusätzlichen Kriterien, so dass sie leicht ausgenutzt werden kann.
"Die Anwendung dieser rechtlichen Option mit einer Art Vorschlaghammer würde natürlich politische Auswirkungen haben", so Robert Böttner, Assistenzprofessor für internationales Recht an der Universität Erfurt gegenüber Euronews.
"Die Mitgliedsstaaten könnten diese Bestimmung anwenden, aber wahrscheinlich mit einer Art von Verhandlungsspielraum. Eine solche Entscheidung hat immer ihren Preis".
Brücken abbrechen
Die letzte Option auf dem EU-Tableau ist die so genannte "Passerelle-Klausel", die zum Teil schon vor dem Vertrag von Lissabon bestand.
Auf dem Papier handelt es sich dabei um eine ziemlich einfache Abkürzung: Der Europäische Rat nimmt einen Beschluss an, der festlegt, dass die Mitgliedstaaten "in bestimmten Fällen der Außen- und Sicherheitspolitik mit qualifizierter Mehrheit handeln".
WERBUNGAnalysten zufolge hätten die Staats- und Regierungschefs der EU einen großen Ermessensspielraum, um den thematischen Anwendungsbereich und die Dauer der Klausel zeitlich festzulegen. So könnte sie beispielsweise ausschließlich für die Verhängung von EU-Sanktionen gegen Russland im Zusammenhang mit dem Ukraine-Krieg verwendet werden. Andere Sanktionen gegen andere Länder würden das übliche einstimmige Verfahren durchlaufen.
"Es gibt viel Flexibilität in Bezug auf die Aktivierung und die Umsetzung dieser Klausel", sagte Böttner gegenüber Euronews und wies zugleich auf die Unsicherheit hin, die durch das Fehlen von Präzedenzfällen verursacht wird.
"Ich denke, die Mitgliedstaaten sind sich der Möglichkeiten, die diese Passerelle-Klausel mit sich bringt, nicht ganz bewusst", fuhr er fort. "Die Sensibilisierung dafür, dass diese Klausel auf einen engen Anwendungsbereich beschränkt sein könnte, könnte die Chancen für ihre Anwendung erhöhen.
Aber auch hier gibt es einen Haken, sogar einen großen.
Der Europäische Rat billigt seine gemeinsamen Schlussfolgerungen im Konsens, eine Art euphemistischer Ausdruck für Einstimmigkeit. Das bedeutet, dass die EU für die Einführung einer Passerelle-Klausel zur Aufhebung der Einstimmigkeit, nun ja, Einstimmigkeit benötigen würde.
WERBUNGDieser Widerspruch, ein Lehrbuchbeispiel für eine "Catch-22" Situation, stellt ein gewaltiges Hindernis für die Ambitionen der Gruppe der Freunde dar, deren transformative Agenda letztlich vom guten Willen derer abhängt, die sie neutralisieren will.
Würde ein Land wie Ungarn, dessen Vetorecht zu einem grundlegenden Instrument zur Verteidigung seiner nationalen Interessen geworden ist, jemals einer Art von Passerelle-Klausel zustimmen, die speziell dazu dient, eben dieses Vetorecht auszuhöhlen?
Für den Fall, dass noch Zweifel bestehen, hat Budapest bereits verlauten lassen, dass man dies nicht tun würde.
Die immerwährende Debatte wird bis zur nächsten Erweiterungsrunde andauern, sagt Nicole Koenig voraus, wenn Länder wie Albanien, Nordmazedonien, Moldawien und die Ukraine dem 27 Mitglieder zählenden Block beitreten könnten. Die Analystin schlägt eine "superqualifizierte Mehrheit" mit höheren Abstimmungshürden als möglichen Mittelweg zwischen den beiden Seiten vor.
"Die vielen anderen Politikbereiche, die mit qualifizierter Mehrheit beschlossen wurden, zeigen, dass die EU immer eine Kompromissmaschine bleiben wird", so Koening.
WERBUNG"Aber die qualifizierte Mehrheit beschleunigt den Prozess. Meiner Meinung nach ist dies der Schlüssel für eine agilere und in Zukunft größere EU."