Die EU-Kommission schlägt ein Verfahren vor, das neuen Mitgliedstaaten bei Verstößen gegen Rechtsstaatlichkeit 15 Jahre lang Geld und Stimmrechte kürzen kann. Vorgesehen sind zudem Stufen der Kandidatenintegration und neue Steuerungsregeln.
Die EU-Kommission hat am Dienstag ein umfassendes Paket vorgelegt. Es sieht institutionelle „Schutzklauseln“ vor, mit denen neuen Mitgliedstaaten bis zu 15 Jahre nach ihrem Beitritt die Stimmrechte entzogen werden könnten.
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Damit soll verhindert werden, dass ein Regierungswechsel in einem neuen EU-Land den Entscheidungsprozess der Union blockiert. Zugleich legt die Kommission neue Vorschläge vor, wie sie Bewerberstaaten enger an die EU heranführen kann.
„Ich wurde heftig kritisiert, als ich erstmals gesagt habe, dass ich keine neuen Trojanischen Pferde in der Europäischen Union sehen will. Das war noch vor den Wahlen in Ungarn. Heute kann ich sagen: kein weiterer Viktor Orbán“, sagte Erweiterungskommissarin Marta Kos.
Schutzklauseln
Im Juni haben fünf EU-Gründungsmitglieder gedrängt, Schutzklauseln in EU-Beitrittsverträgen zu stärken, um demokratischen Rückschritt und Verstöße schneller zu ahnden. Das gilt als Lehre aus Viktor Orbáns Ungarn.
Die Kommission greift diese Anregung nun offiziell auf. Aus ihrer Sicht zeigt die jüngste Erfahrung mit Ungarn: Artikel 7, der der EU erlaubt, einem Mitgliedstaat wegen Verstößen gegen EU-Werte bestimmte Rechte zu entziehen, dauert zu lange und funktioniert nicht immer.
Der Vorschlag sieht deshalb ein zusätzliches Verfahren vor, das Artikel 7 ergänzen soll. Es könnte neuen Mitgliedern Mittel aus dem EU-Haushalt kürzen und ihnen sogar das Stimmrecht entziehen, wenn sie gegen Rechtsstaatlichkeit, die Werte der Union oder das Gebot loyaler Zusammenarbeit verstoßen.
Als deutlichstes Beispiel nennt die Kommission den Umgang Ungarns mit der Ukraine: Budapest stimmte dem Kandidatenstatus zu und legte später den Prozess lahm. „Wenn wir uns auf ein Ziel einigen, müssen alle für dieses Ziel arbeiten“, so Kos.
Das Verfahren soll 15 Jahre nach dem Beitritt gelten. Ausgelöst würde es bei schweren Verstößen, die die Funktionsfähigkeit der EU beeinträchtigen. Die Folgen sollen verhältnismäßig sein, eine Aussetzung von Stimmrechten bleibt den gravierendsten Fällen vorbehalten.
Die Kommission oder mehrere Mitgliedstaaten könnten das Verfahren einleiten und so eine Entscheidung des Rates anstoßen. Welches Entscheidungsverfahren der Rat wählt, lässt der Vorschlag offen. Die Staaten müssen sich darauf verständigen.
Schutzklauseln sind kein neues Instrument. Frühere Beitrittsverträge enthielten solche Bestimmungen, vor allem für gravierende Defizite bei der Umsetzung des Binnenmarkts sowie der Rechts- und Wirtschaftsregeln der EU.
Die Kommission will, dass diese klassischen Schutzklauseln länger gelten als bislang die drei Jahre nach dem Beitritt. Wie lange genau, lässt sie offen.
Mit Blick auf Orbáns Vorgehen verlangt die EU-Kommission zudem, dass künftige Beitrittsverträge eine Zusicherung enthalten. Neue Mitglieder sollen Einstimmigkeit im Erweiterungsprozess nicht für bilaterale Streitfragen nutzen.
Das jüngste Beispiel ist Bulgarien. Das Land blockiert weiter die Beitrittsverhandlungen Nordmazedoniens, weil bilaterale Fragen ungelöst sind, insbesondere Sofias Forderung nach Verfassungsänderungen.
Mehrere Vorschläge aus dem Paket, vor allem interne Reformen, brauchen die Zustimmung der Mitgliedstaaten. Die Kommission will die neuen Schutzklauseln dennoch in die EU-Position zum letzten Verhandlungskapitel mit Montenegro aufnehmen, die Anfang November vorliegen soll.
Schrittweise Integration
Die Kommission greift auch die von Frankreich und Deutschland vorgeschlagene Idee der schrittweisen Integration auf. Bewerberstaaten sollen früher spüren, welche Vorteile eine Vollmitgliedschaft bringt.
„Das ist kein Ersatz für die Vollmitgliedschaft. Es eröffnet lediglich Staaten, die gut liefern, in den Bereichen mit guten Ergebnissen die Möglichkeit, früher in Teilsysteme oder Politikfelder der Europäischen Union einzusteigen“, sagte Kos.
Sie betonte, schrittweise Integration komme dort in Frage, wo Mitgliedstaaten und Kandidaten gleichermaßen profitieren. Als Beispiele nannte sie Lieferketten und Energiesicherheit.
Weitere Beispiele sind die Teilnahme an EU-Programmen wie Erasmus+ und Horizont Europa, Unterstützung durch Agenturen wie Frontex, eine Teilintegration in den Binnenmarkt, Vernetzungsprojekte sowie Beobachterstatus in Fachgremien und Einrichtungen.
Der Plan sieht zudem eine „erweiterte“ Form der Integration für Kandidaten vor, die sich in strategischen Bereichen eng mit Brüssel abstimmen und die Rechtsstaatskriterien erfüllen. Wie diese strategische Übereinstimmung gemessen wird, ist noch offen.
Ansätze für frühe Integration gibt es bereits. Nach Darstellung der Kommission wird der neue Ansatz jedoch deutlich systematischer. Er soll in einem strukturierten Dialog mit jedem Kandidaten passgenaue Vorteile ermöglichen, gestützt durch eigene Finanzmittel.
Regierungsführung
Bei der Regierungsführung will die Kommission ihre jährlichen Rechtsstaatsberichte auf weitere Bewerberländer ausdehnen. Die Empfehlungen zur Angleichung an die demokratischen Standards der EU sollen präziser werden.
Ziel ist es, unabhängige Stellen zur Durchsetzung von Rechten zu stärken. Kandidaten sollen zudem darauf vorbereitet werden, von ihrem Beitritt an an der Europäischen Staatsanwaltschaft teilzunehmen.
Bei Problemen könnte die EU geeignete Maßnahmen ergreifen. In besonders schweren Fällen wäre auch eine Verschiebung des Beitritts auf einen späteren Zeitpunkt möglich.
Brüssel will mit den Kandidaten zudem ihre Vollzugsfähigkeit vor dem Beitritt testen. Vorrang haben Bereiche wie Grenzmanagement, Aufsicht über den Binnenmarkt, Lebensmittelsicherheit, Verkehrsnetze und der Einsatz von Kohäsionsmitteln.
Maßgeschneiderte Übergangsregelungen sollen ausgehandelt werden, vor allem in der Landwirtschaft und bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit.
Auch Vergabeverfahren, unabhängige Prüfungen und die Betrugsbekämpfung sollen vor dem Beitritt auf den Prüfstand kommen.