Wann wird Sabotage zum Angriff? Die EU sucht eine gemeinsame Antwort auf Russlands Grauzonenkrieg, und das größte Hindernis liegt nicht in Moskau, sondern in den eigenen Hauptstädten.
Sabotage, Brandanschläge, Cyberangriffe, Desinformation und Drohnen in gesperrtem Luftraum: Russlands hybrider Feldzug gegen Europa wirkt längst nicht mehr wie eine Reihe einzelner Vorfälle. Die EU wappnet sich mit weiteren Maßnahmen.
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Im September sagte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, die hybriden Bedrohungen gegen Europa seien "immer weniger hybrid und immer weniger nur Bedrohungen". In ihrer Rede zur Lage der Union brachte sie eine neue Idee ins Spiel: einen Europäischen Sicherheitsrat.
Von Resilienz zu Abschreckung
Für Ionela Ciolan, wissenschaftliche Mitarbeiterin am Wilfried Martens Centre for European Studies, ist die Herausforderung klar. Der heutige russische Hybridkrieg bedeute die "Verwendung von allem als Waffe", sagt sie. Das reiche von Angriffen auf kritische Infrastruktur über Wahlmanipulation und gezielte Brandstiftung bis zur Instrumentalisierung von Energie.
Die EU setzte bisher vor allem auf Resilienz und bessere Abstimmung. Die im Juni 2024 aktivierte "Hybrid Toolbox" bündelt Cybermaßnahmen, Sanktionen, Diplomatie und Unterstützungsprogramme. Sie schuf ein eigenes Sanktionsregime gegen russische hybride Aktivitäten, mit ersten Einträgen im Dezember 2024. Hinzu kommen Schnellreaktionsteams, die 2025 erstmals in Moldau im Einsatz waren.
Beobachter sehen nun eine Verschiebung. Vorfälle werden schneller öffentlich Russland zugeschrieben, öfter ist von Kosten für Moskau die Rede, und viele ordnen einzelne Ereignisse einer gemeinsamen Kampagne zu. Das Europaparlament verabschiedete im September mit 470 zu 129 Stimmen einen Bericht, der einen proaktiveren Ansatz fordert.
Lücken bleiben jedoch. Für Sanktionen ist Einstimmigkeit nötig, Geheimdienstinformationen liegen zersplittert in den Hauptstädten, und es gibt keine Einigkeit darüber, ab wann Sabotage eine gemeinsame militärische Antwort rechtfertigt.
Was zur Debatte steht
Der Vorschlag besteht aus drei verbundenen Elementen: einem ständigen Forum der Staats- und Regierungschefs, einem Notfall-Sicherheitsprotokoll und einem Finanzinstrument für gemeinsame Fähigkeiten wie die Luftverteidigung. Gegen hybride Bedrohungen ist vor allem das Protokoll wichtig. Von der Leyen beschreibt es als europäische Antwort auf Artikel 4 der NATO: Jeder Mitgliedstaat könnte alle 27 Regierungen einberufen, wenn er seine Sicherheit bedroht sieht.
Die Kommission erwägt Berichten zufolge, Partner wie das Vereinigte Königreich, Norwegen, die Ukraine und Kanada einzubinden. Einen formellen Gesetzesvorschlag gibt es nicht. Rechtsgrundlage, Abstimmungsmodus, Budget und Starttermin sind offen.
Luigi Scazzieri, leitender Analyst am EU Institute for Security Studies, bleibt nüchtern. In der von der Leyen skizzierten Variante wäre der Rat im Kern eine eigens angesetzte Tagung des Europäischen Rates mit eingeladenen Partnern. "Das ist an sich kein echtes Entscheidungsorgan", sagt er.
Konflikte, die EU-Reaktionen ausbremsen, könne er daher nicht einfach überbrücken. Den Mehrwert sieht Scazzieri woanders: "Der zentrale Nutzen […] ist nicht unbedingt Tempo, sondern eher die Kohärenz über verschiedene Politikfelder hinweg." Ein solcher Rat helfe der EU, ihr Instrumentarium von Sanktionen bis zu Ausgaben strategischer zu denken, während die NATO für die kollektive Verteidigung zuständig bleibe. Kritiker würden einwenden, Europa habe bereits zahlreiche Gesprächsformate, darunter die Europäische Politische Gemeinschaft, räumt er ein.
Das Schwellenproblem
Die schwierigere Frage lautet, ab wann ein hybrider Angriff schwerer wiegt. Ciolan verweist auf die Beistandsklausel der EU, Artikel 42.7, und auf die Diskussion, wie sie sich für hybride Angriffe nutzen lässt.
"Ein Cyberangriff, der Krankenhäuser lahmlegt, oder Sabotage, die ein Stromnetz ausschaltet, kann Folgen haben, die mit denen eines konventionellen militärischen Angriffs vergleichbar sind", sagt sie. Moskau bewege sich gezielt in der Grauzone: "Russland nutzt Unklarheit, erschwert damit die Zuschreibung und verzögert eine gemeinsame Reaktion."
Ihr Fazit: Europa braucht gemeinsame Regeln. "Die Europäer müssen einen gemeinsamen Rahmen haben, um solche Angriffe zu bewerten, und sie müssen auf feindliche Handlungen reagieren können, auch wenn diese unterhalb der Schwelle eines bewaffneten Angriffs bleiben." Ein Sicherheitsrat und ein Notfall-Sicherheitsprotokoll könnten den Mitgliedstaaten helfen, "schneller von nationalen Reaktionen zu einer gemeinsamen europäischen Antwort zu kommen und militärische mit nichtmilitärischen Instrumenten zu verzahnen". Die Entscheidung, Artikel 42.7 zu aktivieren, bliebe beim betroffenen Staat.
Absicherung gegen Washington?
Steven Blockmans, stellvertretender Direktor des International Centre for Defence and Security in Tallinn, führt die Wiederbelebung der Idee auf Zweifel an der US-Entschlossenheit bei Artikel 5 der NATO zurück. Das Konzept geht auf einen Vorschlag von Angela Merkel und Emmanuel Macron aus dem Jahr 2018 zurück. Blockmans sieht den Rat als Sicherheitsnetz für den Fall, dass der Nordatlantikrat blockiert würde, sei es durch Washington oder einen anderen Verbündeten. Neuen Schwung verbindet er mit der Grönland-Krise. Verteidigungskommissar Andrius Kubilius treibe die Idee seit mehr als einem Jahr voran.
Das Gremium brauche Schlagkraft, um glaubwürdig zu sein, warnt Blockmans. "Die Legitimität eines Europäischen Sicherheitsrats würde steigen, wenn seine Governance echte Entscheidungsverfahren vorsähe", sagt er. Nationale Parlamente könnten dann als demokratische Rückversicherung dienen. Zugleich müsste der Rat an NATO-kompatible Kommandostrukturen und ein eigenes Budget angebunden werden.
"Das ist ein Ideal, für das es Jahre an Vertragsverhandlungen bräuchte", sagt er. Doch wenn die Lage es erfordere, "könnte ein informelles Konstrukt im Ernstfall schon morgen entstehen".
Ist der Europäische Sicherheitsrat also ein Instrument gegen hybride Angriffe? Nach heutigem Stand nur teilweise. In der diskutierten Form würde er die Abstimmung verbessern und den Staats- und Regierungschefs einen festen Rahmen für Sicherheitsfragen mit Partnern geben. Das Notfall-Sicherheitsprotokoll könnte einen früheren politischen Einstiegspunkt bieten, wenn Vorfälle unterhalb der Schwelle eines bewaffneten Angriffs bleiben. Fachleute sind sich jedoch einig: Die grundlegenden Hindernisse liegen in der nationalen Politik.