Geplanter Europäischer Sicherheitsrat: Antwort der EU, wenn die NATO nicht greift?

Wenn Europa angegriffen wird, ohne dass geschossen wird, soll die EU künftig schneller handeln können. Dafür plant sie einen Europäischen Sicherheitsrat (ESC), der Blockaden im Krisenfall überwinden soll. Grundlage ist ein Konzept, das Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen als "counter-hybrid playbook" bezeichnet. Es soll auf feindliche Aktivitäten im Graubereich reagieren.

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In ihrer Rede zur Lage der Union 2026 betonte von der Leyen, die neuen Instrumente sollten "voll abgestimmt" und "komplementär" zur NATO sein, kein Ersatz. Beim Defence & Space Summit von Euronews sagte EU-Verteidigungskommissar Andrius Kubilius, der ESC sei "nicht gegen die NATO gerichtet", sondern "genau das Gegenteil". Weiter erklärte er: "Es geht darum, Europa stärker zu machen – und damit auch die NATO."

Die Initiative umfasst drei Bausteine. Der ESC selbst ist als flexibles politisches Forum gedacht, das die Gipfeltreffen der EU-Staats- und Regierungschefs um wichtige Partner außerhalb der EU erweitert. Ein Notfall-Sicherheitsprotokoll soll die Mitgliedstaaten sofort an einen Tisch bringen, sobald einer von ihnen einer hybriden Bedrohung ausgesetzt ist. Hinzu kommt ein eigener Fonds für Strategic Defence Enablers, der gemeinsame Investitionen in Luftverteidigung, Cybersicherheit und Raumfahrtsysteme bündeln soll.

EU-Ziel: Lücke in der Sicherheitsarchitektur schließen

Mit dem ESC will die EU eine kritische Lücke in Europas zersplitterter und langsamer Verteidigungsarchitektur schließen. Staatlich gelenkte hybride Kriegsführung umfasst Aktionen wie Sabotage an Infrastruktur, Cyberangriffe oder Drohnenvorstöße. Sie bleiben meist unterhalb der Schwelle eines klassischen militärischen Angriffs und lösen deshalb die Beistandsklausel der NATO nicht automatisch aus.

Steven Blockmans, stellvertretender Direktor des International Centre for Defence and Security, sieht darin den Grund für den neuen Schwung der Idee: "Die Idee hat neuen Auftrieb bekommen, weil Zweifel wachsen, ob die USA die Sicherheitsgarantie aus Artikel 5 der NATO auf Dauer einhalten, und weil viele fürchten, Washington könnte politische Entscheidungen [...] oder den operativen Befehl innerhalb der NATO blockieren. Deshalb sollten europäische Auffanglösungen gestärkt werden."

Der ESC soll dabei drei Probleme angehen. Er will den Zwang zur Einstimmigkeit mit qualifizierter Mehrheit umgehen, damit einzelne Vetos die Außenpolitik nicht mehr lahmlegen. Das Notfallprotokoll soll eine europäische Entsprechung zu Artikel 4 der NATO bieten und die Staaten bei nichtmilitärischen Krisen zu Konsultationen zusammenbringen. Außerdem bindet der ESC Partner wie das Vereinigte Königreich, die Ukraine, Norwegen und Kanada ein und macht aus losen Ad-hoc-Koalitionen ein dauerhaftes Sicherheitsformat.

Das passt zum langfristigen Ziel der EU, strategisch autonomer zu werden und eine eigenständig handlungsfähige Europäische Verteidigungsunion aufzubauen. In den kommenden zehn Jahren will die Union ihre Abhängigkeit von US-Logistik verringern, Europas zersplitterte Rüstungslandschaft bündeln und gemeinsame Beschaffung und Produktion vereinfachen.

Was genau auf dem Tisch liegt

Der ESC soll das ganze Jahr über als ständiges Forum für das Krisenmanagement dienen. Luigi Scazzieri, Senior Policy Analyst am EU Institute for Security Studies, beschreibt das Prinzip so: "Die Idee ist, spezielle Sitzungen des Europäischen Rates als Europäischen Sicherheitsrat einzuberufen, um strukturiertere Debatten über Sicherheit und Verteidigung zu führen, wie sie der Rat sonst nicht immer hat."

Ziel ist es, die politische Abstimmung zu stärken und strategische Leitlinien zu geben. Dafür sollen die Staats- und Regierungschefs mit internationalen Partnern wie der Ukraine, Kanada, Norwegen und dem Vereinigten Königreich zusammenkommen. Zudem sollen die Mitglieder schnelle Reaktionen auf Bedrohungen planen und umsetzen können, auch auf verstärkte hybride und unkonventionelle Angriffe.

Ionela Maria Ciolan, Sicherheitsexpertin am Wilfried Martens Centre for European Studies, sagt: "Der ESC würde die Lücke schließen zwischen dem Erkennen einer Bedrohung und der Entscheidung, was Europa dagegen unternimmt."

Das "Emergency Security Protocol" orientiert sich an Artikel 4 der NATO. Es erlaubt Konsultationen, sobald ein Staat seine Sicherheit, territoriale Integrität oder politische Unabhängigkeit bedroht sieht. Danach soll eine gemeinsame Antwort abgestimmt werden.

Laut Ciolan ersetzt das Protokoll nicht Artikel 42 Absatz 7 oder Artikel 222 der EU-Verträge, die die Mitgliedstaaten verpflichten, bei bewaffneten Angriffen oder Terroranschlägen militärisch oder zivil zu helfen. Es biete vielmehr "einen früheren politischen Einstiegspunkt", löse eine Dringlichkeitssitzung aus und prüfe, ob nationale Maßnahmen, EU-Kriseninstrumente, NATO-Konsultationen oder im Extremfall eine Vertragsklausel nötig seien.

ESC und NATO

Der ESC soll die NATO nicht überlagern. Er würde unabhängig von Washington handeln, die NATO aber als zentralen Rahmen der Verteidigung belassen. Die Arbeitsteilung sei klar, sagt Scazzieri: "Im Kern macht die NATO kollektive Verteidigung, das würde der Europäische Sicherheitsrat nicht tun."

Die NATO bleibt demnach für die militärische Verteidigung nach Artikel 5 zuständig, der ESC konzentriert sich auf hybride und Graubereichs-Bedrohungen. Das Notfallprotokoll würde sofortige Sicherheitskonsultationen ermöglichen, ohne auf die USA angewiesen zu sein.

Scazzieri nennt weitere Aufgaben: "Es ginge um Sanktionen, [...] um die Frage, wie knappe EU-Mittel priorisiert werden, [...] und darum, eine leicht andere Gruppe von Staaten an einen Tisch zu bringen, die sich im NATO-Rahmen nicht so trifft, darunter EU-Mitglieder, die nicht in der NATO sind."

Trotz der offiziellen Betonung von Synergien gibt es Vorbehalte, etwa in Estland. Einige Staaten fürchten Doppelstrukturen zur NATO. Parallele Warnsysteme und Konsultationsforen könnten Bürokratie erzeugen, und der Ausschluss der USA könnte Spannungen verschärfen.

Scazzieri sieht dennoch wenig Risiko für echte Doppelarbeit, weil beide Strukturen unterschiedliche Instrumente nutzen und andere Aufgaben erfüllen. "Natürlich gibt es immer ein gewisses Revierdenken in Institutionen. Die NATO könnte etwa fragen, ob der neue Europäische Sicherheitsrat die gleichen Themen behandelt. Ich sehe dafür aber wenig Gefahr, weil alles aus dem Werkzeugkasten der EU heraus gedacht würde."

Blockmans fordert, ein ehrgeizigerer ESC müsse langfristig politische Entscheidungen mit militärischen Fähigkeiten verbinden: "Er müsste mit NATO und Europäischer Union kompatibel sein. Das setzt [...] ein zwischenstaatliches Abkommen voraus, das [...] auch die Teilnahme etwa des NATO-Generalsekretärs vorsieht – so, wie man sich auch den Präsidenten der EU-Kommission und den Präsidenten des Europäischen Rates am Tisch vorstellt."

Kompetenzen noch offen

Die Pläne der Kommission lösen die Einstimmigkeitsblockade weder in der NATO noch im Rat der EU, argumentiert Blockmans. "Ein neues Gremium aus gleichgesinnten, vertrauenswürdigen Staaten [...] könnte diese Blockaden zwar durchbrechen. Man darf aber annehmen, dass auch dort weitgehend im Konsens entschieden würde." Auch Scazzieri glaubt nicht, dass der ESC Entscheidungen beschleunigt. "Er kann kein eigenständiges Rechtsorgan sein", sagt er.

Anders als der Europäische Rat werde er deshalb keine bindenden Beschlüsse fassen. Blockmans hält echte Entscheidungsgewalt dennoch für entscheidend. Sie stärke die Legitimität des ESC und gebe "den nationalen Parlamenten der beteiligten Staaten eine demokratische Rückversicherung". Nur so lasse sich die angestrebte Reform der Sicherheits- und Verteidigungspolitik tragen.

Auch Struktur und Zusammensetzung sind ungeklärt. Neben dem Vereinigten Königreich, Norwegen, Kanada und der Ukraine könnten laut Blockmans grundsätzlich auch Länder wie Südkorea oder Japan dazukommen. Die EU muss zudem festlegen, wie ihre Mitgliedstaaten in die Runde mit internationalen Partnern eingebunden werden, welche Rolle sie in den Beratungen spielen und ob sie mehr Gewicht haben sollen als Nicht-EU-Staaten. "Ob das Modell einer Art Sicherheitsrat der Vereinten Nationen mit einem Zwei-Klassen-System aus ständigen und wechselnden Mitgliedern kopiert werden soll, ist völlig offen", sagt Blockmans.

Nach seiner Einschätzung bräuchte der ESC praktische militärische Fähigkeiten, nämlich NATO- und EU-kompatible Kommandostrukturen, einen eigenen Verteidigungshaushalt und eine multinationale europäische Eingreiftruppe. Ohne diese Mittel könne der ESC zwar politische Beschlüsse fassen, habe aber nicht die Werkzeuge, sie in militärische Operationen umzusetzen.

Was die Mitgliedstaaten davon halten

Die EU-Kommission hat bislang keinen formellen Gesetzesvorschlag vorgelegt. Auch die nationalen Regierungen mussten noch keine detaillierten Pläne billigen. Wer den ESC am Ende unterstützt oder ablehnt, ist daher offen. Ciolan sieht dennoch eine Gruppe wahrscheinlicher Befürworter. Italien dürfte sich anschließen, da Rom eine stärkere europäische Verteidigungskooperation unterstützt und sich für eine einheitliche EU-Stimme in den Ukraine-Friedensgesprächen starkmacht.

Spanien stehe vertiefter gemeinsamer Verteidigung grundsätzlich positiv gegenüber. Deutschland und Frankreich hatten bereits 2018 in der Meseberg-Erklärung "Renewing Europe's promises of security and prosperity" einen abgestimmten Verteidigungsansatz über einen solchen Rat ins Spiel gebracht. Generell dürften Regierungen mit Anbindung an die Europäische Volkspartei (EVP) der Initiative eher wohlgesonnen sein.

Widerstand sei wahrscheinlicher bei Staaten, die ihr nationales Vetorecht in der Außen- und Sicherheitspolitik verlieren könnten, eine Marginalisierung durch einflussreichere Partner fürchten oder das transatlantische Gefüge nicht schwächen wollen, argumentiert Ciolan.