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Die Ukraine drängt auf eine EU-Mitgliedschaft. Aber was sind die wirklichen Chancen?

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Von Stefan Grobe  & Joanna Gill
Die Ukraine drängt auf eine EU-Mitgliedschaft. Aber was sind die wirklichen Chancen?
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Präsident Wolodymyr Selenskyj hat eine klare Botschaft an die Europäische Union: Die Ukraine will dabei sein.

„Beweisen Sie, dass Sie mit uns sind. Beweisen Sie, dass Sie uns nicht stehen lassen. Beweisen Sie, dass Sie wirklich Europäer sind“, sagte der Präsident in Militärkleidung per Videoschaltung am Dienstag vor dem Europäischen Parlament.

Am Vortag hatte Selenskyj einen offiziellen Antrag auf EU-Mitgliedschaft unterschrieben, ein Schritt, den jedes europäische Land selbst in die Wege leiten darf. Um den Einsatz zu erhöhen, forderte Selenskyj ein beschleunigtes Verfahren, um sicherzustellen, dass sein Land der Union so schnell wie möglich beitritt.

Der Schritt aus Kiew folgt auf Kommentare von Ursula von der Leyen, Präsidentin der Europäischen Kommission, während eines Interviews mit Euronews, in dem sie die Bewerbung der Ukraine zu unterstützen schien.

"Sie gehören uns. Sie gehören zu uns und wir wollen sie dabei haben", sagte von der Leyen.

Eine überwältigende Mehrheit der Abgeordneten unterstützte die Idee auch mit einer unverbindlichen Entschließung, in der sie forderten, dass die Ukraine den Kandidatenstatus gemäß den EU-Verträgen und einen „leistungsbasierten“ Ansatz erhält.

„Ich denke, es gibt Momente, in denen man den Mut haben muss, große Schritte zu machen, und wenn man sich frühere Erweiterungen ansieht, war es immer eine politische Entscheidung, die mit Sicherheit, mit Freiheit zu tun hatte“, sagte Sophie in 't Veld , eine niederländischer Europaabgeordneter, deren liberale Partei vorgeschlagen hat, Selenskyjs Partei willkommen zu heißen.

Doch der Weg in die Union ist alles andere als gerade.

Tatsächlich ist der sogenannte Beitrittsprozess ein komplexes, mühsames und kostspieliges Unterfangen, das sich über mehrere Jahre, ja sogar Jahrzehnte hinzieht und ein außergewöhnliches Engagement des Bewerberlandes erfordert, das aufgefordert wird, einen langen Katalog von Reformen umzusetzen, die eingehalten werden müssen EU-Normen.

Am wichtigsten ist, dass der gesamte Prozess auf dem politischen Willen der 27 Mitgliedstaaten beruht. Auch wenn die Kommission die Verhandlungen leitet und die Grundlagen dafür legt, liegt es an den Hauptstädten, jedem einzelnen Schritt grünes Licht zu geben – einstimmig.

Die Notwendigkeit eines Konsenses hat sich als wiederkehrendes Hindernis für die Erweiterung erwiesen. Bulgarien blockiert derzeit die Beitrittsgespräche mit Nordmazedonien – und damit auch mit Albanien – aufgrund eines langjährigen Streits um historische und sprachliche Missstände.

Währenddessen bleiben die anderen drei offiziellen Kandidaten – Montenegro, Serbien und die Türkei – in einer Verhandlungsschwebe stecken, ohne dass ein Durchbruch in Sicht ist. Im Fall von Ankara reicht das Startdatum bis ins Jahr 1987 zurück.

Die Pattsituation spiegelt den geringen politischen Appetit auf eine Erweiterung der Union wider, wobei sich die Aufmerksamkeit hauptsächlich auf interne Streitereien im Zusammenhang mit dem demokratischen Rückfall einiger Mitgliedstaaten konzentrierte.

Aber könnte Russlands Invasion in Anbetracht ihrer beispiellosen Natur den großen Erwartungen Kiews zusätzlichen Auftrieb verleihen?

Die 35 Kapitel

Der EU-Beitrittsprozess soll das Beitrittsland vollständig an die demokratischen, wirtschaftlichen und sozialen Standards der Union anpassen, die zu den höchsten der Welt gehören.

Das Verfahren gliedert sich in vier Hauptschritte: Bewerbung, Kandidatur, Verhandlungen und Beitritt.

Die erste, die Bewerbung, ist bereits nach Selenskyjs Unterschrift erfolgt. Es wird erwartet, dass die Kommission den Antrag prüft und eine Empfehlung veröffentlicht, die das Angebot entweder unterstützt oder ablehnt.

Der Rat kann dem Antrag der Ukraine dann einstimmig zustimmen, während das Parlament seine Zustimmung mit einfacher Mehrheit erteilen muss.

Wenn alle Stimmen dafür sind, gilt die Ukraine offiziell als EU-Beitrittskandidat.

Danach wird die Kommission einen Verhandlungsrahmen vorlegen, der auch von den 27 einstimmig gebilligt werden muss. Die Ukraine wird wahrscheinlich aufgefordert, mit Reformen zu beginnen, bevor Gespräche stattfinden.

Das Mandat der Kommission wird dann genutzt, um die Beitrittsgespräche zu leiten, die in 35 Kapitel unterteilt sind, die in sechs Hauptgruppen gruppiert sind: Grundlagen; Binnenmärkte; Wettbewerbsfähigkeit und integratives Wachstum; grüne Agenda und nachhaltige Konnektivität; Ressourcen, Landwirtschaft und Kohäsion; und Außenbeziehungen.

Der Prozess ist streng linear: Jedes Kapitel wird erst geöffnet, nachdem das vorherige definitiv geschlossen wurde. Grundlagen, die Themen wie Justiz, Menschenrechte und öffentliche Institutionen abdecken, ist das erste Kapitel, das eröffnet und auch das letzte geschlossen wird, was die Bedeutung unterstreicht, die die EU den demokratischen Grundwerten beimisst.

JOHN THYS/AFP or licensors
EU-Ratspräsident Charles Michel verfolgt die Rede des ukrainischen Präsidenten SelenskyjJOHN THYS/AFP or licensors

Diese Betonung der Demokratie könnte ein großes Hindernis für den europäischen Weg der Ukraine darstellen. In internationalen Indizes schneidet das Land schlecht ab: Freedom House nennt es nur "teilweise frei", während der Economist es als "hybrides Regime" bezeichnet. Reporter ohne Grenzen sagt, Oligarchen hätten die Medien immer noch zu "fest im Griff".

„Nach der Maidan-Revolution in der Ukraine ist das Land sicherlich auf einem pro-demokratischen und pro-europäischen Weg. Seine Demokratie ist jedoch immer noch fragil und die Rechtsstaatlichkeit wird immer noch nicht richtig durchgesetzt“, sagt Jana Juzová, eine Forscherin Fellow bei EUROPEUM, einem unabhängigen Think-Tank mit Schwerpunkt Europäische Integration.

„In Sachen Demokratie schneidet die Ukraine ähnlich oder sogar schlechter ab als die Westbalkanstaaten. Korruption, Funktionieren und Unabhängigkeit der Justiz sowie schwache demokratische Institutionen gehören nach wie vor zu den problematischsten Themen.“

Für Juzová könnte die Tatsache, dass die Ukraine nicht die volle Kontrolle über ihr eigenes Territorium ausübt – die Krim wurde illegal von Russland annektiert und der Donbass hat zwei separatistische Provinzen – die Dinge noch komplizierter machen.

„Die Kandidaten für die EU-Mitgliedschaft müssen klar definierte und konsolidierte Grenzen und territoriale Integrität haben und ihre bilateralen Probleme mit Nachbarn lösen“, sagte die Forscherin gegenüber Euronews.

„Der EU-Beitrittsprozess soll per Definition sehr streng sein“, fügte sie hinzu. "Ich wäre nicht zu optimistisch, was die Aussichten der Ukraine auf einen baldigen EU-Beitritt angeht."

„Der Beitritt geschieht nicht über Nacht“

Das Hauptziel der mühseligen Verhandlungen besteht darin, das Kandidatenland so nah wie möglich an alle EU-Vorschriften, Rechtsvorschriften und politischen Strukturen heranzuführen.

Die 1993 eingeführten Kopenhagener Kriterien sind während des gesamten Prozesses die wichtigste Referenz. Ein Beispiel: Ein Land, das der Union beitreten will, muss in der Lage sein, „dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften“ innerhalb des EU-Binnenmarktes standzuhalten.

Sobald die Diskussionen über alle 35 Kapitel abgeschlossen sind, wird ein Beitrittsvertrag entworfen. Der Text muss einstimmig vom Rat und allen nationalen Parlamenten jedes Mitgliedsstaates (untere und hohe Kammern) sowie durch einen Mehrheitsbeschluss im Europäischen Parlament ratifiziert werden.

Im Durchschnitt dauern erfolgreiche Verhandlungen zwischen vier und fünf Jahren.

Österreich, Finnland und Schweden haben die Aufgabe in weniger als zwei Jahren abgeschlossen, während Kroatien, das letzte Land, das der EU beigetreten ist, fast acht benötigte. Die Geschwindigkeit wird sowohl vom Tempo der Reformen des Kandidaten als auch vom politischen Interesse des Rates am Abschluss und der Eröffnung neuer Kapitel bestimmt.

„Dies kann nicht über Nacht geschehen. Es wird einige Zeit dauern, sowohl aufgrund der aktuellen praktischen Herausforderungen als auch der Prioritäten, mit denen die EU konfrontiert ist“, sagt Corina Stratulat, Senior Policy Analyst am European Policy Centre (EPC) in Brüssel, gegenüber Euronews.

„Der EU-Beitritt ist ein Prozess, kein Ereignis. Das bedeutet nach bisherigem Kenntnisstand Zeit, Geduld und viel Vorbereitung auf beiden Seiten.“

Stratulat bezweifelt, dass die Ukraine auch nur annähernd die Kopenhagener Kriterien erfüllt, und ist ernsthaft besorgt über die politischen Risiken, die mit einem beschleunigten Beitrittsverfahren verbunden sind, einer unerhörten Option.

„Sie können einen schnelleren Prozess haben, wenn der politische Wille vorhanden ist. Wenn der Prozess jedoch so bleibt, wie er jetzt ist – komplex und rigoros -, dann würde ein schnellerer Beitritt würde erfordern, dass alle Mitgliedsstaaten schnell alle Dutzende von Entscheidungen im Zusammenhang mit einem Land genehmigen“, sagt sie.

„Dies war in den letzten Jahren nicht der Fall, selbst bei symbolischen Schritten wie der Zuerkennung des Kandidatenstatus an einen Bewerber. Außerdem stellt sich die Frage, wie ein beschleunigter Beitritt der Ukraine in den Balkanländern wahrgenommen würde. Die haben lange gewartet und auch Krieg und Risiken russischer Einflussnahme gesehen."

Alle Augen auf die Hauptstädte

Die Ukraine inmitten der russischen Invasion zu einem offiziellen EU-Kandidaten zu erklären, könnte als starker Beweis des Engagements und der Unterstützung für ein belagertes Land gewertet werden. Aber seine eigentliche Macht könnte auf den Bereich der politischen Symbolik beschränkt sein.

Damit die Ukraine dem Block in dem von Selenskyj geforderten Zeitrahmen beitreten kann, müsste der gesamte Beitrittsprozess vereinfacht und überarbeitet werden, was das Risiko eines unterdurchschnittlichen, überstürzten Verfahrens erhöht, das zu verwässerten Standards und einer lückenhaften Anpassung der EU-Vorschriften führt.

Die einzige explizite Zustimmung kommt vorerst von einer Koalition osteuropäischer Staaten, gebildet aus Bulgarien, der Tschechischen Republik, Estland, Lettland, Litauen, Polen, der Slowakei und Slowenien. In einem ähnlichen Plädoyer wie in der Entschließung des Parlaments fordert die Gruppe Schritte, um "der Ukraine unverzüglich den Status eines EU-Beitrittskandidaten zu gewähren".

Dies würde der Ukraine die Tür für das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) öffnen, ein Finanzprogramm, das den Kandidatenländern hilft, die politischen, institutionellen, sozialen und wirtschaftlichen Reformen durchzuführen, die zur Bewältigung der komplexen Verhandlungen erforderlich sind.

Das IPA-Budget für den Zeitraum 2021-2027 beträgt 14,2 Milliarden Euro und wird auf Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Montenegro, Nordmazedonien, Serbien und die Türkei verteilt.

Von westlicher Seite ist aufgrund der äußerst heiklen Umstände und des weit verbreiteten Respekts vor der Figur des als Kriegshelden geltenden Selenskyj keine regelrechte Ablehnung zu hören.

Aber in den letzten Tagen haben Politiker aus Frankreich, Deutschland, Spanien und den Niederlanden einen Hinweis zur Vorsicht geäußert und argumentiert, dass die Mitgliedschaft nicht der geeignete Weg ist, um den gegenwärtigen Konflikt anzugehen.

Der spanische Ministerpräsident Pedro Sánchez sagte in einem Interview mit RTVE, der Beitritt sei ein „langer“ Prozess mit „Anforderungen und Reformen“, die erfüllt werden müssten, während sein niederländischer Kollege Mark Rutte dem nationalen Parlament sagte, das Thema sei „keine gute Diskussion“.

"Wir werden der Ukraine auf diese Weise nicht helfen", sagte Rutte.

Die Aufnahme eines neuen Mitgliedsstaates in den 27-köpfigen Club wird unweigerlich das Machtgleichgewicht in den Institutionen verändern und den Konsens weiter nach Osten bewegen.

Zusätzliche Faktoren wie die demografische Größe der Ukraine – über 41 Millionen Einwohner –, die geografische Lage – eine massive gemeinsame Grenze mit Russland – und die relative Armut – ihr BIP pro Kopf ist nach Moldawien das zweitniedrigste in Europa – werden die Überlegungen der Hauptstädte außerdem beschäftigen.

Eine weitere Sorge, die den Staats- und Regierungschefs droht, könnte Artikel 42 der EU-Verträge sein, der eine Verpflichtung zu „Hilfe und Unterstützung mit allen Mitteln“ auferlegt, wenn ein anderer Mitgliedstaat „Opfer einer bewaffneten Aggression“ wird.

Die NATO, die eine ähnliche Vorkehrung zur kollektiven Verteidigung hat und 21 Mitglieder mit dem Block teilt, hat wiederholt erklärt, dass sie keine Truppen in der Ukraine stationieren wird, um die russische Armee zu bekämpfen, oder dabei helfen wird, eine Flugverbotszone über dem Land durchzusetzen.

In jüngsten Kommentaren bot Charles Michel, Präsident des Europäischen Rates, der höchsten Instanz, in der die Staats- und Regierungschefs der EU zusammenkommen, um über die politische Ausrichtung des Blocks zu entscheiden, weitere Einblicke darüber, wie die 27 über die leidenschaftliche Bewerbung der Ukraine denken.

„Die Mitgliedschaft ist ein langjähriger Wunsch der Ukraine“, sagte Michel.

"Aber es gibt innerhalb der EU unterschiedliche Meinungen und Empfindlichkeiten zur Erweiterung."