Sind Rückführungszentren außerhalb der EU legal?

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Die Europäische Union muss Teile ihrer Migrationspolitik auslagern - oder es zumindest versuchen. Das war die Hauptbotschaft der 27 EU-Staats- und Regierungschefs, als sie sich letzte Woche in Brüssel trafen und vereinbarten, "neue Wege" zur Eindämmung der irregulären Migration zu erkunden.

Die Zustimmung war absichtlich vage gehalten, um einen möglichst großen Handlungsspielraum zu gewährleisten.

"Das ist ein Thema, das diskutiert wird", sagte die Präsidentin der Europäischen Kommission und bestätigte, dass das Thema der "Hubs" offiziell auf dem Tisch liegt.

Der Plan, der noch nicht im Detail ausgearbeitet ist, wird sich auf Asylbewerber beziehen, deren Anträge abgelehnt wurden und die daher nicht in der EU bleiben dürfen.

Nicht alle Asylsuchenden haben die gleichen Chancen

Während Staatsangehörige aus Syrien, Eritrea, der Ukraine, Mali und Afghanistan gute Chancen haben, Schutz zu erhalten, liegt die Anerkennungsquote bei anderen, z. B. aus Pakistan, Bangladesch, dem Senegal, Nigeria und Venezuela, unter 20 Prozent und wird in den meisten Fällen abgelehnt.

Heute bleibt ein abgelehnter Antragsteller in einem Mitgliedstaat, bis die Abschiebung vollzogen ist. Nach der neuen Regelung könnten jedoch einige (oder sogar alle) dieser Migranten in Einrichtungen außerhalb des EU-Gebietes gebracht werden, um dort auf ihre endgültige Abschiebung zu warten.

Das Projekt sieht zwar recht einfach aus, steht aber vor einer Vielzahl rechtlicher, wirtschaftlicher und operativer Herausforderungen, die es unmöglich machen könnten, die Erfolgsgeschichte zu schreiben, die sich die Verantwortlichen vorstellen.

Hier sind einige der Fragen, die die EU beantworten muss.

Wo sollen die Rückführungszentren angesiedelt werden?

Um den noch nicht erprobten Plan in die Tat umzusetzen, muss Brüssel ein Nicht-EU-Land finden, das bereit ist, das Zentrum in seinem Hoheitsgebiet unterzubringen.

Frühere Versuche der Auslagerung haben gezeigt, dass einkommensschwache Länder bevorzugt werden. Das Vereinigte Königreich und Dänemark untersuchten kontroverse Pläne mit Ruanda, die jedoch nie zum Tragen kamen. Italien unterzeichnete ein langfristiges Protokoll mit Albanien über den Bau und die Verwaltung von zwei Verarbeitungszentren im Balkanland. Letzte Woche stellten die Niederlande ein Projekt vor, wonach Asylbewerber nach Uganda geschickt werden sollen, sobald sie alle rechtlichen Möglichkeiten ausgeschöpft haben.

Es handelt sich dabei um bilaterale Abkommen, und es ist unklar, welches Land bereit wäre, ein Zentrum auf EU-Ebene zu betreiben, das die Aufnahme von Asylbewerbern ermöglicht, die von einem der 27 Mitgliedstaaten abgelehnt wurden. Tirana hat bereits gewarnt, dass die Vereinbarung mit Rom "exklusiv" sei.

"Die EU-Länder reden darüber, als ob sie einfach entscheiden könnten, was außerhalb der EU passiert, aber wir reden über unabhängige Länder, die ihre eigenen Interessen haben", sagte Eva Singer, die Leiterin der Asylabteilung des Dänischen Flüchtlingsrats.

"Ich sehe nicht ein, warum diese Länder akzeptieren sollten, die Verantwortung von Europa zu übernehmen. Ich sehe auch einen extremen Einsatz von Gewalt voraus, um abgelehnte Asylbewerber dazu zu bringen, die Flugzeuge in diese Länder zu besteigen.

Wie viel werden die Drehkreuze kosten?

Man kann davon ausgehen, dass die EU die gesamten Kosten für den Bau und die Verwaltung der "Rückführungszentren" tragen wird, so dass das Aufnahmeland von jeglicher finanziellen Belastung befreit ist.

Wie hoch die Kosten für die Operation ausfallen werden, kann nur vermutet werden. Die beiden Zentren, die Italien in Albanien eröffnet hat, verfügen über ein geschätztes Budget von 670 Millionen Euro für die nächsten fünf Jahre. Roms erklärtes Ziel ist es, jährlich bis zu 36.000 Asylanträge zu bearbeiten.

Die Übertragung des italienischen Falles auf die EU-Ebene ist jedoch irreführend, da die italienischen Zentren in erster Linie dazu dienen, Anträge schnell zu bearbeiten und zu entscheiden, wer Anspruch auf internationalen Schutz hat. Sie sind nicht für die langfristige Unterbringung abgelehnter Asylbewerber gedacht, was mehr Zeit und Ressourcen erfordern würde.

Zu den Kosten kommen noch die Anforderungen des Partnerlandes hinzu. Die EU hat mit Tunesien und Ägypten umfangreiche Abkommen geschlossen, um die Abfahrt von Migrantenschiffen zu verhindern, und im Gegenzug finanzielle Unterstützung und Investitionen in Millionenhöhe versprochen. Eine ähnliche Vereinbarung könnte das Land dafür entschädigen, dass es die "Rückführungszentren" beherbergt.

In jedem Fall ist mit einer saftigen Rechnung zu rechnen. Wenn es Brüssel mit dem Plan wirklich ernst meint, muss es ihn im nächsten EU-Haushalt berücksichtigen, der von 2028 bis 2032 laufen wird.

Wie lange werden die Migranten in den Zentren bleiben?

Die Überstellung von Migranten in ein "Rückführungszentrum" kommt einer Inhaftierung gleich, denn sie dürfen das Gebäude nicht verlassen, bis die Abschiebung abgeschlossen ist.

Nach geltendem EU-Recht dürfen die Mitgliedstaaten abgelehnte Asylbewerber in Gewahrsam nehmen, wenn für den Migranten Fluchtgefahr besteht (d. h. wenn er sich der Strafverfolgung entzieht) oder wenn er das Abschiebungsverfahren behindert.

Die Rückführungsrichtlinie sieht eine Höchstdauer von einem Jahr für die Inhaftierung vor, wobei eine richterliche Überwachung während des gesamten Prozesses gewährleistet werden soll. Die Europäische Kommission hat versprochen, eine neue Überarbeitung der Richtlinie vorzulegen (der letzte Versuch blieb im Parlament stecken), die den Weg für längere Haftzeiten ebnen könnte.

Je länger Migranten in externen Einrichtungen festgehalten werden, desto höher ist das Risiko, dass sie Menschenrechtsverletzungen erleiden, sagt Olivia Sundberg Diez, Migrationsexpertin bei Amnesty International, und warnt davor, dass die Auslagerung Migranten "in einem unerträglichen rechtlichen Schwebezustand" lassen könnte.

"Wenn wir über 'Rückführungszentren' sprechen, bedeutet dies oft, dass Asylsuchende aus der EU in Länder geschickt werden, zu denen sie keine Verbindung haben, in die sie nie einen Fuß gesetzt haben und wo sie möglicherweise in Haft bleiben", so Sundberg Diez.

Was passiert, wenn die Abschiebung scheitert?

Diese Frage, die eng mit der vorhergehenden zusammenhängt, ist der eigentliche Grund, warum die Staats- und Regierungschefs überhaupt über "Rückführungszentren" sprechen.

Seit Jahren kämpft die EU mit der Durchführung erfolgreicher Abschiebungen aufgrund eines komplexen Geflechts von Faktoren wie Gesetzgebung (unterschiedliche Ansätze), Verwaltung (Rückführungsanordnungen werden zwischen den Mitgliedstaaten nicht anerkannt), Strafverfolgung (Behörden verlieren die Migranten aus den Augen) und Diplomatie (Herkunftsländer weigern sich, ihre Staatsangehörigen zurückzunehmen).

Dies hat dazu geführt, dass die Quote in der EU nur zwischen 20 % und 30 % liegt, d. h. die überwiegende Mehrheit der 100 000 Rückführungsanordnungen, die jedes Quartal ausgestellt werden, führt nicht zu einer Abschiebung. Der ständige Misserfolg hat die Verantwortlichen frustriert und den Ruf nach "innovativen Lösungen" laut werden lassen.

Die Einrichtung von "Rückführungszentren" bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass Abschiebungen effektiver werden - es bedeutet lediglich, dass abgelehnte Asylbewerber außerhalb der EU und damit außerhalb der öffentlichen Wahrnehmung bleiben werden.

Es ist durchaus möglich, dass Migranten in die Zentren geschickt werden und dort festsitzen, weil ihre Heimatländer sie nicht zurückhaben wollen oder weil die Bedingungen eine sichere und würdige Abschiebung nicht zulassen. Aus diesem Grund hat die Kommission parallel zu den Drehkreuzen zugesagt, das Konzept der "sicheren Drittstaaten" zu überarbeiten und zusätzliche Instrumente (Visaerteilung, Handelspolitik, Entwicklungshilfe) als Druckmittel einzusetzen, um die Staaten zur Zusammenarbeit zu bewegen.

Ist die Auslagerung legal?

Die Rechtmäßigkeit der Auslagerung der Migration ist sehr umstritten. Der Plan zwischen dem Vereinigten Königreich und Ruanda wurde vor dem Obersten Gerichtshof des Vereinigten Königreichs angefochten, bevor er wieder verworfen wurde. Kürzlich wurde der erste Transfer von Migranten im Rahmen des Protokolls zwischen Italien und Albanien von den Richtern in Rom mit der Begründung widerrufen, dass Bangladesch und Ägypten nicht als "sicher" genug angesehen werden könnten.

Brüssel muss seinen Vorschlag für "Rückführungszentren" kugelsicher machen, um zu verhindern, dass die Idee vor dem Europäischen Gerichtshof scheitert.

In einem Dokument aus dem Jahr 2018 stellte die Kommission fest, dass "externe Rückführungszentren" rechtswidrig wären, da das EU-Recht es verbietet, Migranten "gegen ihren Willen" in ein Land zu schicken, aus dem sie nicht kommen oder das sie nicht durchquert haben.

Selbst wenn die EU ihre Regeln überarbeiten würde, so das Dokument, bestünde immer noch die Gefahr, dass der Grundsatz der Nichtzurückweisung verletzt wird, der es den Behörden verbietet, Migranten in Länder abzuschieben, in denen ihnen Verfolgung, Folter oder eine andere Form der Misshandlung droht.

"Es ist fraglich, ob dieses Szenario im Einklang mit den Werten der EU steht", heißt es in dem Dokument.

Brüssel wird wahrscheinlich auf eine weitere Hürde stoßen: das internationale Recht. Die EU-Verträge stellen eine ausdrückliche Verbindung zur Flüchtlingskonvention von 1951 her, die besagt, dass "Flüchtlinge nicht bestraft werden dürfen", nur weil sie Asyl suchen, während die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) der Inhaftierung strenge Grenzen setzt, um eine humane Behandlung zu gewährleisten.

"Ein Konzept wie das der Rückführungszentren untergräbt potenziell bestimmte Menschenrechtsstandards wie ein ordnungsgemäßes Verfahren und den Zugang zu Asylverfahren", sagt Florian Trauner, Dekan der Brüsseler School of Governance, und merkt an, dass die EU eine "nicht bindende politische Verpflichtung" mit dem Gastland unterzeichnen könnte, um zumindest der Aufsicht des EuGH zu entgehen.

"Es hängt alles davon ab, wie das Konzept umgesetzt wird".