Einstimmigkeitsfalle: Was ist das EU-Veto und warum stocken Reformen?

Das Vetorecht ermöglicht es den Mitgliedstaaten, Beschlüsse des Rates zu blockieren, wenn die Verträge Einstimmigkeit und keine Mehrheitsentscheidung vorschreiben.

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Wird dieses Instrument eingesetzt, kann die gesamte EU politisch blockiert werden. Ein einziges Nein eines Mitgliedstaats reicht, um geplante Maßnahmen zu stoppen.

Formell greifen nationale Regierungen nur dann zu diesem Recht, wenn sie Ratsbeschlüsse als Gefahr für ihre souveränen Interessen sehen. In der Praxis dient das Vetorecht jedoch immer öfter als Druckmittel, um der EU Zugeständnisse abzuringen – besonders seit dem russischen Angriff auf die Ukraine im Jahr 2022.

Nach Angaben von Michal Ovádek, Dozent für europäische Institutionen, Politik und Policy am University College London, haben die Mitgliedstaaten ihr Vetorecht bereits 48 Mal gegen außenpolitische Vorlagen, Haushaltsentscheidungen und Erweiterungsschritte eingesetzt.

Mit einundzwanzig Vetos ist Ungarn mit großem Abstand das blockierfreudigste Land. Polen stoppte sieben Ratsbeschlüsse, gefolgt von Griechenland, den Niederlanden und Österreich mit jeweils zwei Vetos. Andere Staaten wie Zypern, Rumänien und Bulgarien haben mindestens einmal von ihrem Vetorecht Gebrauch gemacht.

Warum gibt es das Vetorecht?

Rund achtzig Prozent der EU-Gesetzgebung werden mit qualifizierter Mehrheit beschlossen, doch im Europäischen Rat bleibt die Einstimmigkeit ein zentrales Prinzip.

Das heißt: Alle siebenundzwanzig Mitgliedstaaten müssen zustimmen, damit ein Beschluss gilt und umgesetzt wird. Legt ein Staat sein Veto ein, tritt die Entscheidung nicht in Kraft, und der gesamte Prozess liegt auf Eis.

'Die Europäische Union ist ein komplexes Gebilde. In den einzelnen Politikfeldern laufen Entscheidungen unterschiedlich, und die Mitgliedstaaten haben starke Anreize, ihre Macht auszuüben. Das ist ein großes Problem, weil dadurch Entscheidungen blockiert werden können, gerade in einer Zeit, in der Geschlossenheit nötig wäre', sagt Patrick Müller, Professor für Europastudien am Zentrum für Europäische Integrationsforschung der Universität Wien und an der Diplomatischen Akademie Wien.

Einstimmigkeit gibt es, weil die EU ein Zusammenschluss souveräner Staaten ist und kein Bundesstaat. Nationale Interessen stehen daher oft über gemeinsamen europäischen Zielen. Mit der Einstimmigkeitsregel wollte die EU vermeiden, dass Staaten zu politischen Entscheidungen gezwungen werden, die ihrer verfassungsmäßigen Identität widersprechen.

Der Vertrag von Lissabon erweiterte im Jahr 2009 den Einsatz der qualifizierten Mehrheitsentscheidung. Heute gilt Einstimmigkeit aber weiterhin in zentralen Bereichen: in der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, in der Verteidigung, bei der Erweiterung, bei Vertragsänderungen und in Teilen des EU-Haushalts.

Befürworter argumentieren, dass gemeinsame Beschlüsse so eine besonders starke demokratische Legitimation erhalten. Außerdem schütze die Einstimmigkeit einen fairen, konsensorientierten Ansatz und sichere ein Machtgleichgewicht zwischen großen und kleinen Mitgliedstaaten.

Kritiker halten dagegen, dass Einstimmigkeit Entscheidungen verlangsamt und die EU als außenpolitischen Akteur lähmen kann. Ohne Konsens entstehen zersplitterte Antworten auf große Krisen. Das kostet geopolitisch viel, schwächt die Glaubwürdigkeit der EU und öffnet anderen Mächten Raum, um das Vakuum zu füllen.

In Brüssel flammt die Debatte über Einstimmigkeit seit 2022 neu auf. Vor allem Ungarns wiederholte Vetos gegen Sanktionspakete und Finanzhilfen für die Ukraine nähren die Sorge vor zunehmenden Blockaden und politischer Lähmung Europas.

Um Entscheidungen effizienter zu machen, schlug der französische Präsident Emmanuel Macron im Jahr 2022 vor, die qualifizierte Mehrheit auf weitere Politikfelder auszuweiten.

Der Weg dorthin ist allerdings kompliziert. Er setzt Vertragsänderungen voraus und würde den Staaten in sensiblen Politikbereichen spürbar Macht entziehen – etwas, das vielen Regierungen zuwiderläuft.

Niemand kann die EU erpressen

EU-Ratspräsident António Costa erklärte nach Ungarns Veto gegen einen Ukraine-Kredit beim Europäischen Rat im März, 'niemand kann die europäischen Institutionen erpressen'.

Europa ist an die Zwänge der Einstimmigkeit gewöhnt, ringt derzeit aber mit der strategischen Nutzung des Vetorechts durch einzelne Staaten.

Mitgliedstaaten setzen Einstimmigkeit zunehmend als Hebel ein. Sie blockieren Entscheidungen etwa zu Sanktionen oder Erweiterungsschritten, um im Gegenzug Zugeständnisse in anderen Fragen zu erzwingen. In den meisten Fällen wollen sie erreichen, dass die EU eingefrorene Gelder freigibt oder ihnen in Rechtsstaatsstreitigkeiten entgegenkommt – und berufen sich dabei auf nationale Interessen.

'Formale Sicherungen, die Staaten von einem strategischen Einsatz des Vetos abhalten, fehlen', so Müller.

Offiziell bestreiten die Regierungen jeden Zusammenhang zwischen ihrem Veto und solchen Forderungen. Ein Eingeständnis käme einem Missbrauch der vertraglich verankerten Einstimmigkeit gleich. Das würde ihren Druck mindern und das juristische wie politische Risiko erhöhen. Stattdessen betonen sie, ihr Veto richte sich allein gegen den konkreten Beschluss und diene dem Schutz nationaler Interessen.

'Ungarn versucht, diesen Zusammenhang zu verschleiern. Er ist schwer nachzuweisen, nicht offen sichtbar. So entsteht der Eindruck, es gehe wirklich um Außenpolitik. Man könnte das schlicht Erpressung nennen oder, etwas freundlicher, knallhartes Feilschen', sagt Müller im Gespräch mit Euronews.

Nach Einschätzung von Thu Nguyen, kommissarische Co-Direktorin des Jacques-Delors-Centers in Berlin, kommt das Veto auch innenpolitisch zum Einsatz, etwa kurz vor nationalen Wahlen. 'Ein Veto ist auch ein Signal an die Wählerschaft im eigenen Land: Die nationalen Interessen werden geschützt, die Regierung stellt sich – in Anführungszeichen – gegen Brüssel', so Nguyen.

Die EU hat Möglichkeiten

Trotz aller Grenzen verfügt die EU über Mittel, um Vetos bei wichtigen Entscheidungen einzudämmen. Ein informelles Instrument ist politische Isolation: Andere Regierungen stimmen ihr Vorgehen ab, um einen Staat, der blockiert, unter Druck zu setzen oder auszubremsen. Das war wiederholt in Auseinandersetzungen mit Viktor Orbán über EU-Hilfen für die Ukraine zu beobachten. In solchen Fällen verhandeln andere Mitgliedstaaten außerhalb des formellen Rahmens oder drohen damit, ohne das betreffende Land weiterzumachen, um einen Kompromiss zu erzwingen.

Nguyen verweist zudem auf sogenannte Brückenklauseln: 'Der Europäische Rat kann in bestimmten Bereichen erlauben, von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit überzugehen.'

Auch dafür müssen allerdings alle Mitgliedstaaten zustimmen.

'In der Vergangenheit gab es einige kreative Lösungen. Beim EU-Gipfel im Dezember 2023 kam es zu der berühmten Kaffeepause: Viktor Orbán verließ den Raum, und die anderen konnten entscheiden. Das setzt voraus, dass der blockierende Staat den Saal verlässt oder den übrigen ausdrücklich erlaubt, ohne ihn zu beschließen.'

Eine weitere formale Möglichkeit ist das Verfahren nach Artikel sieben.

'Damit kann die EU einem Mitgliedstaat im Rat das Stimmrecht entziehen, wenn er die Grundwerte der Europäischen Union in schwerwiegender Weise verletzt.'

Die Mitgliedstaaten scheuen diesen Schritt. 'Das Verfahren greift nur, wenn EU-Werte wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte oder Menschenwürde dauerhaft und grundlegend verletzt werden', erklärt Nguyen.

Damit ließe sich effektiv auch das Vetorecht eines Landes aussetzen. Politisch ist das jedoch schwierig, weil nahezu alle anderen Staaten zustimmen müssen.

'Auch dieses Verfahren braucht Einstimmigkeit – ohne den betroffenen Staat. Aber selbst damit sind wir bisher kaum vorangekommen. Wenn es eine Lösung gibt, dann müsste sie darin bestehen, zu klären, wie Artikel sieben konsequent angewandt werden kann', sagt Nguyen gegenüber Euronews.

Dieses Verfahren leitete die EU im Jahr 2017 gegen Polen ein und beendete es 2024, gegen Ungarn läuft es seit 2018.

Ein weiteres informelles Druckmittel ist finanzielle Hebelwirkung. Die EU kann den Zugang zu Geldern an die Einhaltung rechtsstaatlicher Standards knüpfen – wie im Fall der milliardenschweren Mittel für Ungarn.

Einige Regierungen wollen diese 'Konditionalität' ausweiten: Staaten könnten Mittel verlieren, wenn sie systematisch wichtige Entscheidungen blockieren. Andere, vor allem kleinere oder betont souveränitätsbewusste Länder, warnen jedoch, dass der Abbau von Vetorechten die nationale Kontrolle schwächen könnte. Entsprechend umstritten bleiben Reformpläne.

Realistischer Ausweg

Dass die EU ihre Vetoregeln reformieren muss, gilt als unbestritten. Davon hängt ab, wie glaubwürdig, widerstandsfähig und handlungsfähig die Union in einem immer komplexeren geopolitischen Umfeld ist.

Nguyen zufolge erfordern die aktuellen internationalen Spannungen mehr europäische Geschlossenheit. Gerade in der Außen- und Sicherheitspolitik brauche die EU eine gemeinsame Linie. 'Stattdessen sehen wir eine sehr klare Trennlinie zwischen Ungarn und dem Rest der Europäischen Union', sagt sie.

Die Vetofalle dürfte Europa dennoch noch länger beschäftigen.

'Das große Problem der EU mit der Einstimmigkeit ist: Man kann sie nur mit Einstimmigkeit abschaffen. Alle müssen zustimmen, um sie loszuwerden', so Nguyen.

Die meisten Mitgliedstaaten scheinen bereit, sich zu bewegen und auf dieses Recht zu verzichten. Doch Polens jüngstes Veto gegen einen EU-Kredit über 44 Milliarden Euro zur Modernisierung der Verteidigung am zwölften März zeigt: Nationale Souveränität bleibt vielen Regierungen heilig, die Konflikte sind keineswegs gelöst.

Eine bessere Balance zwischen nationalen Sorgen und gemeinsamen europäischen Prioritäten könnte kurzfristig helfen. Die Staaten könnten ihr Vetorecht mit Augenmaß einsetzen und nur dann, wenn grundlegende nationale Interessen wirklich auf dem Spiel stehen.

'Es kommt auf die Bereitschaft der Mitgliedstaaten an, sich bei der Nutzung ihres Vetorechts Zurückhaltung aufzuerlegen. Es strategisch einzusetzen, wäre dann tabu. Es käme nur noch in eng begrenzten Fällen zum Einsatz, in denen unmittelbare Kerninteressen betroffen sind', sagt Müller im Gespräch mit Euronews.