Islands EU-Absage: Ein Testfall für Brüssels Image

Die Ukraine und Moldau haben ihre Rechtsvorschriften inzwischen vollständig mit dem EU-Regelwerk abgeglichen. Montenegro hat 18 seiner 33 Verhandlungskapitel abgeschlossen und verfolgt sein selbst gestecktes Ziel "28 bis 28", also 28 Kapitel bis zum Jahr 2028. Albanien hofft, die Gespräche bis 2027 abzuschließen. Alle diese Kandidaten sind ärmer, institutionell weniger gefestigt oder liegen näher an Russlands Grenze als Island es jemals wird. Und alle wollen in die EU.

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Island, reicher und stabiler als die meisten bestehenden EU-Mitgliedstaaten, hat Nein gesagt. Am 29. August lehnten die Wähler eine Wiederaufnahme der Beitrittsgespräche ab, mit 52,8 zu 47,2 Prozent. Island bleibt im Europäischen Wirtschaftsraum und im Schengen-Raum und damit wie bisher eng an den Binnenmarkt angebunden. Mehr wollte das Land nicht.

Warum Island Nein sagt

Für Beitrittskandidaten verändert eine EU-Mitgliedschaft vieles grundlegend. "Die Vorteile einer EU-Mitgliedschaft sehen bei wohlhabenden, bereits stark integrierten Ländern anders aus", sagt Tinatin Akhvlediani, Leiterin des Erweiterungsprogramms am Centre for European Policy Studies (CEPS).

Staaten wie die Ukraine oder Montenegro gewinnen mit der EU einen geopolitischen Anker, Zugang zu Finanzhilfen und einen Reformrahmen, der Rückschritte politisch teuer macht. Island hatte den wirtschaftlichen Teil über den EWR bereits weitgehend abgedeckt, die Sicherheit garantiert die Nato. Auf dem Tisch lag vor allem Politik: ein Sitz in den Brüsseler Institutionen im Gegenzug für mehr geteilte Souveränität.

"Diese Vorteile sind für die Wähler weniger greifbar als wirtschaftliche Annäherung oder demokratische Konsolidierung", sagt Akhvlediani. "Für Länder, die bereits Wohlstand, Stabilität und Marktzugang haben, muss die EU ein deutlich stärkeres politisches Argument für die Mitgliedschaft liefern." Island ist der Testfall für diese These, und nach ihrer Einschätzung hat die EU diesen Fall nicht überzeugend genug gemacht.

Die Befürworter hatten durchaus Argumente. Islands Zentralbank verlangt einen Leitzins von acht Prozent, die Europäische Zentralbank kommt auf 2,25 Prozent. Dazu steigen die Spannungen im Arktisraum, seit Donald Trump Gespräche über einen möglichen Kauf Grönlands wiederbelebt hat. All das reichte nicht. Selbst das Sicherheitsargument, das die EU-Frage Islands überhaupt erst zurück auf die politische Agenda gebracht hatte, konnte die Lücke nicht allein schließen. "Sicherheitsbedenken haben geholfen, die EU-Frage Islands wieder auf die Tagesordnung zu setzen, vor allem mit Blick auf das sich wandelnde transatlantische Verhältnis, Russlands anhaltenden Krieg in der Ukraine und die zunehmend umkämpfte Arktis", sagt Akhvlediani. "Doch Sicherheit allein reichte nicht, um das Referendum zu gewinnen."

Dass sich die Isländer am Ende für ein Nein entschieden, lag nach einhelliger Einschätzung vor allem am Fisch. Rund 90 Prozent der Fischereibetriebe des Landes lehnten eine Mitgliedschaft ab, weil sie ihre Gewässer nicht der Gemeinsamen Fischereipolitik der EU unterstellen wollten. Akhvlediani sieht die Fischerei in Island nicht nur als Wirtschaftssektor, sondern als Bereich, der eng mit der nationalen Identität verknüpft ist. Das erkläre den Erfolg des Nein-Lagers: "Wähler wägen geopolitische Risiken letztlich gegen sehr konkrete private und innenpolitische Interessen ab. In Island waren Fischerei und Souveränität unmittelbarer und politisch wichtiger als das übergeordnete strategische Argument für eine vertiefte europäische Integration."

Mika Aaltola, ein finnischer Europaabgeordneter aus der konservativen EVP-Fraktion, überträgt diese Logik auf die Landwirtschaft. Isländische Schafzucht, Milchwirtschaft und Gewächshausproduktion bestehen hinter hohen Zollmauern, die EU-Regeln grundlegend verändern würden. "Primärproduktion in einer rauen Umgebung ist existenziell", sagt er, "und existenzielle Dinge werden nicht geteilt."

Was das für Brüssel bedeutet

In Brüssel hatte man auf ein anderes Ergebnis gehofft und dafür gute Gründe gesehen. Diplomaten beschrieben ein isländisches Ja als Test für die Attraktivität der Union, als Beleg, dass sie auch eine wohlhabende, funktionierende Demokratie gewinnen kann und nicht nur Staaten, die Rettung oder Reform suchen. Manche Vertreter hofften, dass ein gleichzeitiger Erfolg mit Islands und Montenegros Beitrittsprozess die große Erweiterungsinitiative in anderen, skeptischen Hauptstädten leichter vermittelbar machen würde.

Akhvlediani hatte dieses Argument selbst vor der Abstimmung vorgetragen. Ein Ja hätte aus ihrer Sicht gezeigt, dass die EU mehr ist als ein Ziel für ärmere oder instabilere Kandidaten. Das Nein macht diese Erzählung schwieriger, doch sie warnt vor Übertreibungen: "Für die Erweiterungsgeschichte ist das keine gute Nachricht, aber es ist keine Absage an das europäische Projekt", sagt sie. "Das Nein bedeutet lediglich, dass die EU Island nicht als Beleg für diese zusätzliche Attraktivität anführen kann." Bestätigt sieht sie vor allem eine strukturelle Grenze des Brüsseler Angebots: "Wirtschaftliche Integration führt nicht automatisch zu politischer Integration."

Island ist unter Europas wohlhabenden Außenseitern kein Einzelfall. Norwegen hat über den EWR gut drei Viertel des EU-Rechts in nationales Recht übernommen, ohne je ein Referendum zugunsten einer Mitgliedschaft in Brüssel abzuhalten. Umfragen in diesem Jahr zeigen nur 37 Prozent Zustimmung zu einem Beitritt, bei 49 Prozent Ablehnung. Dieses Muster hält an, seit die Norweger 1972 und 1994 jeweils Nein gesagt haben. Die Schweiz wiederum strebt keinen Sitz am Tisch an, sondern hat im vergangenen Jahr lieber ihre bilateralen Abkommen weiter ausgebaut. Reiche Außenseiter besitzen etwas, was andere Kandidaten nicht haben: funktionierende Alternativen zur Vollmitgliedschaft, die den Großteil der wirtschaftlichen Vorteile bringen, ohne den politischen Preis.

Warnsignal oder Ausnahmefall?

Nicht alle sehen das Votum in Island als Urteil über die Erweiterung insgesamt. Christine Leuchtenmüller von der Konrad-Adenauer-Stiftung mahnt zur Vorsicht. Island sei ein sehr spezieller Fall, geprägt von jahrzehntelangen Debatten über Fischerei und Souveränität, sagt sie. Ein Nein würde vor allem die besonderen politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen Islands widerspiegeln und weniger über die Erweiterung im Allgemeinen aussagen.

Akhvlediani stimmt zu, dass Island ein Sonderfall ist, aber keiner, der sich einfach abheften lässt. Sie erkennt darin eine Lehre, die direkt nach Oslo weist. "Die wichtigste Erkenntnis ist, dass die EU nicht davon ausgehen kann, dass tiefgehende wirtschaftliche Integration automatisch in eine politische Mitgliedschaft mündet", sagt sie. "Für Länder wie Norwegen und möglicherweise andere wohlhabende europäische Demokratien stellt sich die Frage, welchen Mehrwert eine Vollmitgliedschaft gegenüber den bestehenden Regelungen überhaupt bietet."

Für die Ukraine, Moldau und den Westbalkan liegt die Antwort auf der Hand: Sicherheit, Finanzmittel und ein Instrument, um Reformen gegen spätere Rückschritte abzusichern. Für Island, Norwegen und die Schweiz gilt das nicht in gleicher Weise. Akhvlediani hält eine eigene Beitrittsschiene für reiche Demokratien nicht für die Lösung. Sie sieht den Ansatz einfacher und zugleich anspruchsvoller: "Brüssel kann vor allem verbessern, wie es die Vorteile einer Mitgliedschaft kommuniziert und erklärt: politischen Einfluss, Beteiligung an Entscheidungen, vertiefte wirtschaftliche Integration und größeres Gewicht in der europäischen Sicherheitsarchitektur", sagt sie.

Die Trennlinie in der europäischen Politik verläuft heute weniger zwischen proeuropäisch und europaskeptisch. Entscheidend ist, ob Staaten Einfluss innerhalb der Brüsseler Institutionen ausüben oder Kontrolle außerhalb behalten. Akhvlediani formuliert es so: "Wenn die EU ein attraktives geopolitisches Projekt bleiben will, muss sie Kandidaten nicht nur fragen, was sie für den Beitritt leisten müssen, sondern ebenso klar erklären, was ihnen die Mitgliedschaft im Gegenzug bringt."