Kallas in der Kritik: EU-Außenpolitik zeigt ihre Schwächen

Kaja Kallas steckt in einem politischen Sturm. Auslöser ist ein inoffizielles Papier aus dem Umfeld der französischen Regierung, das mehrere Ideen für einen radikalen Umbau ihres Amts als Hohe Vertreterin der EU, der außenpolitischen Chefposition der Union, skizziert.

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Das Papier stellt drei Optionen vor. Eine davon würde ihr Ressort stärken und ihre Zuständigkeiten um Handel und wirtschaftliche Entwicklung erweitern. Die beiden anderen würden ihre Rolle deutlich schwächen, indem Kompetenzen entweder auf die von Ursula von der Leyen geführte Europäische Kommission oder auf die Mitgliedstaaten übergehen.

Angesichts der schadensträchtigen Schlagzeilen öffnete Kallas die Tür für eine neue Debatte. Zugleich betonte sie, dass am Ende die EU-Verträge das letzte Wort haben, denn sie legen den Kern des Mandats der Hohen Vertreterin fest.

„Es ist wichtig, sich in Erinnerung zu rufen, dass Aufgaben und Zuständigkeiten der EU-Institutionen in den Verträgen klar definiert sind. Dieser Rahmen bleibt unverändert“, schrieb Kallas in einer internen E-Mail an die Belegschaft, die Euronews vorliegt.

Das französische Papier tauchte auf, als die Kritiker von Kallas ihren Unmut über ihre Amtsführung immer lauter äußerten. Die Hohe Vertreterin hat für Unruhe gesorgt – mit ihren Äußerungen zu China, mit ihrer Forderung, eingefrorene russische Vermögenswertezur Unterstützung der Ukraine zu nutzen, mit angespannten Beziehungen zur US-Regierung und mit ambitionierten Plänen, die sie ohne vorherige Rücksprache mit den Hauptstädten präsentiert hat.

Insgesamt monieren ihre Kritiker, Kallas verhalte sich noch immer wie die streitbare estnische Regierungschefin, die sie früher war. Sie vertrete Positionen, die über den von den 27 Mitgliedstaaten getragenen Konsens hinausgehen und mitunter in persönliche Einschätzungen abgleiten.

Der slowakische Premierminister Robert Fico, ein häufiger Kritiker Brüssels mit ausgeprägt konträrer Haltung, hat bereits mehrfach ihre Entlassung gefordert.

Mehrere Diplomaten aus verschiedenen Ländern bestätigten unter der Bedingung der Anonymität, dass der Gegenwind gegen Kallas in den vergangenen Wochen deutlich zugenommen hat. Mit dem französischen Papier selbst seien sie jedoch nicht einverstanden – zumal es offenbar nur wenige überhaupt gelesen haben.

„Sie tut leider viel, um Unterstützung zu verspielen. Im Rat ist sie nicht besonders gut darin, Allianzen zu schmieden“, sagte ein ranghoher Diplomat.

„Aber Frankreich fährt derzeit einen Frontalangriff gegen sämtliche Institutionen.“

Inzwischen hat Paris das Papier heruntergestuft und erklärt, es handele sich um eine Sondierungsnotiz, die von der Regierung nicht abgesegnet worden sei.

Mission unmöglich

Die eigentlichen Probleme reichen nach Ansicht von Diplomaten weit über Kallas hinaus.

Sie wurzeln in einer komplexen, veralteten Institutionenarchitektur. Die Hohe Vertreterin steht zwischen der Europäischen Kommission, der unabhängigen Exekutive, in der sie eine der Vizepräsidentinnen ist, und dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD), dem diplomatischen Arm der Union, den sie allein leitet.

Hinzu kommt: Außenpolitik auf EU-Ebene erfordert Einstimmigkeit. Damit liegt die Entscheidungsmacht strikt bei den Hauptstädten. Ein einziges „Nein“ reicht, um einen gesamten Kurs zu stoppen – selbst eine routinemäßige Erklärung.

Faktisch soll Kallas also eine Außenpolitik steuern, deren Richtung sich ihrer Kontrolle weitgehend entzieht.

„Der EAD und das Amt der Hohen Vertreterin wurden in einer anderen Zeit geschaffen, als die Welt ganz anders aussah. Würde man das System heute neu entwerfen, sähe es sicher nicht mehr so aus wie damals“, sagte ein weiterer ranghoher Diplomat.

„Könnte der EAD besser funktionieren? Wahrscheinlich ja. Könnte die Hohe Vertreterin in ihrem Kabinett manches anders machen? Wahrscheinlich ja. Aber seien wir ehrlich: Das größte Problem ist ein zerstrittener Rat, in dem die Mitgliedstaaten sitzen.“

„Es ist wichtig, dass die EU eine starke Hohe Vertreterin hat. Das liegt in unserem eigenen Interesse.“

Ein dritter Diplomat verwies darauf, dass die dem Amt innewohnenden Begrenzungen – von den Staats- und Regierungschefs zu Beginn jeder fünfjährigen Amtszeit festgelegt – die Aufgabe zu einer Mission unmöglich machen, unabhängig von den Fähigkeiten der jeweiligen Amtsinhaberin oder des Amtsinhabers.

„Strukturell kann die Hohe Vertreterin nicht wirklich Erfolg haben, egal wer das Amt innehat. Sie oder er hat einfach keine ausreichenden Instrumente. Alle bisherigen Hohen Vertreter sind gescheitert, und das wird auch künftig so sein. Es geht also nicht um den Namen“, sagte der Diplomat.

Dass Kallas aus Osteuropa stammt, befeuert den politischen Gegenwind zusätzlich, sagte dieser Diplomat. Die frühere Regierungschefin vertritt eine harte Linie gegenüber Russland, die einigen Staaten in West- und Südeuropa zu weit geht.

Ihre Versuche, die Idee direkter Gespräche mit Moskau über Friedensverhandlungen zur Beendigung des Kriegs in der Ukraine auszuräumen, hatten bislang wenig Erfolg. Die Staats- und Regierungschefs Frankreichs und Deutschlands verfolgen diese Option gemeinsam mit dem Vereinigten Königreich weiter.

Polen, die baltischen Staaten und die nordischen Länder vertreten dagegen häufig ähnliche Positionen wie Kallas und bilden so ein Unterstützungspolster.

„Kallas ist nicht perfekt und macht ihre eigenen Fehler, aber sie sind nicht gravierender als die ihrer Vorgängerinnen und Vorgänger“, sagte der Diplomat.

Hinzu kommen wachsende Spannungen zwischen Kallas und dem EAD auf der einen sowie von der Leyen und der Kommission auf der anderen Seite.

Unter der Führung von der Leyens versteht sich die Kommission inzwischen als „geopolitische“ Akteurin. Sie übernimmt die Federführung bei der Reaktion auf internationale Schocks – von Russlands Angriff auf die Ukraine über die Energiekrise bis zur chinesischen Überkapazität. Außenpolitik ist ein wiederkehrendes, mitunter zentrales Thema in den Reden von der Leyens.

Mehrfach ist diese Selbstüberschätzung für die Kommissionspräsidentin nach hinten losgegangen. Doch größtenteils haben die Staats- und Regierungschefs der EU zugelassen, dass ihr Zuständigkeitsbereich wächst – zulasten des Mandats, das eigentlich Kallas ausfüllen soll.

Einige Diplomaten vermuten sogar, der große Wirbel um das französische Papier sei vor allem Ausdruck institutioneller Machtkämpfe.

Auf die Frage, ob von der Leyen den EAD abschaffen wolle, sagte ihre Sprecherin: „Der Europäische Auswärtige Dienst gehört zu den Institutionen, die die Politik der EU umsetzen, und selbstverständlich steht unsere Präsidentin dahinter.“

Berichterstattung von Luca Bertuzzi und Maïa De la Baume.