Die EU kündigt die größte Sanktionswelle seit Beginn des Ukraine-Krieges an, sagt Joachim Steinhöfel, einer der bekanntesten deutschen Anwälte für Meinungsfreiheit. Das mache Betroffene zu bloßen Werkzeugen, verletze ihre Menschenwürde. Deutschland könne ohne Verfassungsverletzung nicht mitwirken.
„Handle so, dass du die Menschheit sowohl in deiner Person als in der Person eines jeden anderen jederzeit zugleich als Zweck, niemals bloß als Mittel brauchst.“ Der Satz stammt aus dem Jahr 1785 (Immanuel Kant, Grundlegung zur Metaphysik der Sitten, AA IV, 429). Der Satz bezeichnet die Grenze jeder freiheitlichen Staatsgewalt: Ein Mensch darf für sein eigenes Tun in Anspruch genommen werden. Der Staat aber darf ihn nicht zum bloßen Werkzeug seiner außenpolitischen Interessen instrumentalisieren.
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Auf diesem Gedanken beruht der erste Satz des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland. Art. 1 Abs. 1 GG erklärt die Würde des Menschen für unantastbar. Mit demselben Bekenntnis beginnt die Grundrechtecharta der Europäischen Union. Art. 1 GRCh verpflichtet jede europäische Hoheitsgewalt, die Würde jedes Menschen zu achten und zu schützen.
Die Kommission und der Rat geraten mit diesen Grundrechten in Konflikt.
EU kündigt weitreichende Sanktionen an
Am 17. August 2026 kündigte die Hohe Vertreterin der Union, Kaja Kallas, in einem Interview mit der „Welt“ die weitreichendsten Sanktionslistungen seit Beginn des russischen Angriffskrieges an. Nach den hierzu veröffentlichten Angaben sollen rund 1.600 Personen und Unternehmen neu erfasst werden; die Zahl der gelisteten russischen Entitäten würde um etwa ein Drittel steigen. Auf neue sektorale Maßnahmen soll nach Berichten aus Brüssel verzichtet werden, um die Annahme der Listungen zu beschleunigen.
Hinter jedem Sanktionsadressaten stehen eingefrorenes Eigentum, der Ausschluss vom europäischen Wirtschaftsleben, Reisebeschränkungen, abgebrochene Bankbeziehungen und ein amtlich verliehenes Stigma als Unterstützer des Krieges. Je größer die Zahl der Sanktionierten und je höher das Tempo bei der Verhängung der Zwangsmittel, desto wichtiger werden ein grundrechtskonformer Tatbestand und eine belastbare individuelle Tatsachengrundlage. Das wichtigste Listungskriterium der EU erfüllt die erste Voraussetzung nicht.
Ein Tatbestand ohne Tat und moderne Sippenhaft
Das sogenannte Kriterium g erfasst in seiner heutigen Fassung „führende Geschäftsleute, die in Russland tätig sind“, ihre unmittelbaren Familienangehörigen und andere Personen, die von ihnen profitieren, sowie Geschäftsleute und Unternehmen in Wirtschaftssektoren, die der russischen Regierung eine wesentliche Einnahmequelle verschaffen (Art. 2 Abs. 1 lit. g Beschluss 2014/145/GASP; Art. 3 Abs. 1 lit. g VO (EU) Nr. 269/2014).
Der Tatbestand verlangt keine Unterstützung des Krieges, keine Beteiligung an seiner Finanzierung, keine Nähe zum Kreml und kein sonstiges persönlich vorwerfbares Verhalten. Er verlangt allein wirtschaftliche Relevanz am falschen Ort. Bei unmittelbaren Familienangehörigen genügt es, von dem Geschäftsmann zu profitieren; gehaftet wird für Ehe oder Verwandtschaft und die Teilhabe an seinem Wohlstand, eigenes Verhalten ist auch hier nicht erforderlich. Moderne Sippenhaft.
Die Große Kammer des Gerichtshofs hat diese Konstruktion am 26. März 2026 in einem Urteil über fünf verbundene Rechtssachen gebilligt. Danach darf ein Listungskriterium Personengruppen erfassen, die "wenn auch nur mittelbar" eine objektive Verbindung zu dem betreffenden Drittstaat unterhalten; wie sich diese Verbindung in den Tatbestandsmerkmalen des Kriteriums ausdrückt, stellt dessen Gültigkeit nicht in Frage (Rn. 289 f.). Der Einfluss führender Geschäftsleute ist rein wirtschaftlich zu verstehen; weder eine persönliche Verbindung zur russischen Regierung noch die tatsächliche Fähigkeit zur Einflussnahme muss nachgewiesen werden (Rn. 167, 181; EuGH, Urt. v. 26.3.2026, verb. Rs. C-696/23 P u.a., Pumpyanskiy u.a./Rat, ECLI:EU:C:2026:245).
Darf eine Rechtsordnung Menschen zum Instrument für Druck machen?
Der Gerichtshof kannte diesen Einwand genau. Die Rechtsmittelführer hatten ausdrücklich geltend gemacht, Kriterium g treffe Menschen für das, was sie seien, nicht für das, was sie täten, und lasse sie nicht erkennen, welches Verhalten sie ändern müssten, um den Sanktionen zu entgehen. Der Gerichtshof gibt dieses Argument selbst wieder und weist es dennoch zurück: Für die Rechtmäßigkeit des Kriteriums genüge eine auch nur mittelbare objektive Verbindung der erfassten Personengruppe zu Russland; rechtswidrig sei ein solches Kriterium erst, wenn es zur Erreichung seines Ziels offensichtlich ungeeignet sei (Rn. 289–293).
Gerade weil der Gerichtshof den Einwand kannte, ist die Leerstelle seiner Prüfung besonders gravierend. Er beantwortet die Frage, ob das Kriterium zur Ausübung außenpolitischen Drucks offensichtlich ungeeignet ist. Er beantwortet nicht die vorgelagerte Frage, ob eine Rechtsordnung einen Menschen überhaupt zum Instrument dieses Drucks machen darf, obwohl weder ein eigenes Fehlverhalten noch ein rechtmäßiges Verhalten vorausgesetzt wird, durch dessen Änderung er die Sanktion beenden könnte. Das eine ist eine Frage der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit innerhalb eines weiten politischen Einschätzungsspielraums. Das andere ist eine Grenze der Menschenwürde. Die Billigung des Kriteriums unter dem Maßstab der offensichtlichen Ungeeignetheit beantwortet den Einwand aus Art. 1 GRCh nicht; sie dokumentiert vielmehr, dass er ungeprüft geblieben ist.
Betroffene sollen Druck auf die russische Regierung ausüben
Wozu die persönliche Sanktion trotzdem dienen soll, hat das Gericht der Europäischen Union ungewöhnlich offen beschrieben. Der wirtschaftliche Einfluss der Betroffenen solle ausgenutzt werden, „indem sie gezwungen werden, Druck auf diese Regierung auszuüben, damit sie ihre Politik gegenüber der Ukraine ändert“ (EuG, Urt. v. 3.9.2025, T-1117/23, Rn. 54). Der Tatbestand verlangt kein eigenes kriegsbezogenes Verhalten. Sein erklärter Zweck ist dennoch, den Willen des Betroffenen zu beugen und ihn so zum Erfüllungsgehilfen außenpolitischer Interessen zu degradieren und als Druckmittel gegen einen anderen Hoheitsträger zu instrumentalisieren.
Wie wenig der Rat seiner eigenen Konstruktion traut, zeigen die Schlussfolgerungen der veröffentlichten Listungsbegründungen. Wo die Begründungen über die bloße Statusfeststellung hinausgreifen, münden sie regelmäßig in formelhaften Schuldzuweisungen: „Daher hat er russische Entscheidungsträger, die für die Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich sind, materiell oder finanziell aktiv unterstützt und von diesen profitiert.“ Das ist die Behauptung individueller Verantwortung, und zwar im Wortlaut jener Unterstützungskriterien, deren Nachweis Kriterium g gerade entbehrlich machen soll. Vor Gericht genügt es, dass der Status belegt ist; die behauptete Unterstützung russischer Entscheidungsträger muss dann nicht mehr bewiesen werden. Im Amtsblatt bleibt der Vorwurf dennoch stehen. Gegenüber der Öffentlichkeit wird individuelle Schuld verkündet; gegenüber den Gerichten wird sie für rechtlich unerheblich erklärt. Das Stigma des Kriegsunterstützers bleibt.
Das Sanktionskriterium ohne Ausweg
Sanktionen können unterschiedliche präventive Zwecke verfolgen. Sie können Ressourcen entziehen, wirtschaftliche Kosten erhöhen oder politischen Druck erzeugen. Eine individuelle Listung, deren gerichtlich beschriebener Zweck darin besteht, gerade den Gelisteten zu einem bestimmten Verhalten zu zwingen, muss aber eine elementare Frage beantworten: Was genau kann dieser Mensch rechtmäßig tun, damit der gegen ihn verhängte Zwang endet?
Beim Waffenlieferanten lautet die Antwort: die Lieferung einstellen. Beim Finanzier militärischer Aktivitäten: die Finanzierung beenden. Beim Sanktionsumgeher: die Umgehung unterlassen. Beim Adressaten des Kriteriums g gibt es keine entsprechende Antwort. Seine Listung knüpft nicht an eine Handlung an, deren Beendigung er herbeiführen könnte, sondern an seine Stellung, seine Familie oder die Einnahmen eines gesamten Wirtschaftszweigs.
Wo die Einnahmen des Staates aus Steuern und anderen gesetzlich geschuldeten Abgaben bestehen, wird der Widerspruch besonders deutlich. Der Betroffene muss zahlen. Verweigert er die Zahlung, verstößt er gegen das Recht; der Staat wird die Forderung zwangsweise einziehen und ihn strafrechtlich zur Verantwortung ziehen. Der Rat fordert nicht ausdrücklich zur Steuerhinterziehung auf. Das Kriterium benennt überhaupt kein rechtmäßiges Verhalten, mit dem der Betroffene den angeblich sanktionswürdigen Zustand beseitigen könnte.
Entrichtung von Steuern heißt nicht Unterstützung eines Regimes
Die Unionsgerichte kennen den Unterschied zwischen freiwilliger Unterstützung und gesetzlicher Zahlungspflicht. Aus der bloßen Entrichtung von Steuern darf nicht auf die finanzielle Unterstützung eines Regimes geschlossen werden (EuG, Urt. v. 9.12.2014, T-441/11, Peftiev/Rat, Rn. 188; Urt. v. 6.10.2015, T-276/12, Chyzh u.a./Rat, Rn. 169). Für Kriterium g hat das Gericht im Fall Rashnikov zusätzlich erklärt, dass es nicht auf die Steuerzahlungen des Betroffenen ankommt. Maßgeblich seien die Einnahmen des gesamten Sektors, die nicht notwendig von diesem Geschäftsmann selbst gezahlt werden (EuG, Urt. v. 13.9.2023, T-305/22, Rashnikov/Rat, Rn. 96–98). Die Sanktion wird damit ausdrücklich von einem eigenen Beitrag und zurechenbaren Verhalten des Sanktionierten entkoppelt.
Auch der Verkauf von Unternehmen oder Unternehmensanteilen bietet keinen verlässlichen Ausweg. Seit 2025 enthält die Verordnung für führende Geschäftsleute, die nach dem 24. Februar 2022 Eigentum, Kontrolle oder wirtschaftlichen Nutzen ihrer Geschäftsinteressen übertragen haben, eine ausdrückliche Fortführungsregel: Die Übertragung beendet die Listung nicht ohne Weiteres; der Betroffene muss mit aktuellen und verlässlichen Informationen nachweisen, dass das Kriterium nicht mehr erfüllt ist (Art. 3 Abs. 1b VO (EU) Nr. 269/2014, eingefügt durch VO (EU) 2025/903 v. 13.5.2025). Die Große Kammer hat diese Lesart bestätigt: Auch wer seine Ämter aufgegeben und mit der Veräußerung seiner Anteile jede Kontrolle über seine Unternehmen verloren hat, kann weiter als führender Geschäftsmann gelten; es genügen der frühere Status, die früheren Funktionen und das wirtschaftliche Gewicht des Unternehmens (EuGH, Urt. v. 26.3.2026, verb. Rs. C-696/23 P u.a., Pumpyanskiy u.a./Rat, Rn. 182–184). Der Status hat einen Anfang, aber kein geregeltes Ende. Ein Tatbestand, der kein Fehlverhalten voraussetzt, erschwert damit zugleich die Möglichkeit, seinen statusbezogenen Anknüpfungspunkt zu beseitigen.
Ein weiterer Konstruktionsfehler zeigt sich auch in der Sektorlogik. Geld ist fungibel. Einnahmen aus Stahl, Banken, Software oder Lebensmitteln erhöhen sämtlich die allgemeine Leistungsfähigkeit des Staatshaushalts. Das kann sektorale Handels- oder Finanzbeschränkungen rechtfertigen. Es erklärt aber nicht, warum das gesamte Vermögen einer bestimmten natürlichen Person eingefroren werden darf, obwohl ihr eigener Beitrag weder festgestellt noch verlangt wird.
Geht es um die Einnahmen eines Wirtschaftszweigs, muss der Wirtschaftszweig reguliert werden. Geht es um das Verhalten eines Menschen, muss sein Verhalten festgestellt werden. Kriterium g vermischt beides. Es nimmt die fiskalische Bedeutung eines Sektors und verwandelt sie ohne individuellen Zurechnungsgrund in eine existenzielle Maßnahme gegen einzelne Personen.
Zweierlei Maß
Wie wenig die Union die Sektorzugehörigkeit tatsächlich als hinreichenden persönlichen Vorwurf behandelt, zeigt ihre eigene Wirtschaft. Nach den Erhebungen des KSE Institute und der B4Ukraine-Koalition waren Mitte 2025 weiterhin mehr als zweitausend internationale Unternehmen in Russland tätig. Sie erzielten dort 2024 Umsätze von rund 201 Milliarden US-Dollar und zahlten mindestens 20 Milliarden US-Dollar an Steuern; seit Beginn des Krieges sollen es mehr als 60 Milliarden US-Dollar gewesen sein (KSE Institute/B4Ukraine, Corporate Complicity, August 2025). Siebzehn der zwanzig größten ausländischen Unternehmenssteuerzahler Russlands stammen aus G7- und EU-Staaten. Der größte europäische unter ihnen ist die österreichische Raiffeisen Bank International mit 402 Millionen US-Dollar Gewinnsteuer allein 2024; unter den fünf größten finden sich außerdem Philip Morris (220 Millionen), Japan Tobacco (182 Millionen) und die französische Baumarktkette Leroy Merlin (128 Millionen). Deutsche Unternehmen erwirtschafteten 2024 in Russland 19 Milliarden US-Dollar Umsatz und zahlten 594 Millionen US-Dollar Steuern (KSE Institute/B4Ukraine, a.a.O.).
Das Kriterium ist auf dem Papier zwar nicht an eine Staatsangehörigkeit gebunden. In der Praxis ist die Herkunft jedoch das Merkmal, das vergleichbare westliche Unternehmenslenker von den gelisteten russischen Geschäftsleuten trennt. Der Rat könnte einwenden, russische Unternehmer verfügten über größeren politischen Einfluss. So hat der Rat die heutige Fassung des Kriteriums 2023 selbst begründet: mit einer Beziehung wechselseitigen Nutzens und wechselseitiger Unterstützung zwischen der russischen Regierung und führenden Geschäftsleuten (Erwägungsgrund 4 des Beschlusses (GASP) 2023/1094). Gerade diesen Zusammenhang muss er nach der gebilligten Auslegung des Kriteriums aber nicht nachweisen; wirtschaftliche Bedeutung genügt. Wenn die wirtschaftliche Stellung die Zurechnung tragen soll, befinden sich westliche Eigentümer und Manager in denselben Sektoren in einer vergleichbaren Lage. Ihre Nichtlistung wirft deshalb Fragen bezüglich des Diskriminierungsverbots des Art. 20 GRCh auf („Alle Personen sind vor dem Gesetz gleich.“). Der Gerichtshof hat den Gleichheitseinwand formal zurückgewiesen: Das Kriterium unterscheide nicht nach Staatsangehörigkeit. Das beantwortet jedoch nicht die praktische Frage, weshalb westliche Eigentümer und Manager, die in denselben Sektoren dieselbe wirtschaftliche Wirkung entfalten, durchweg unbehelligt bleiben.
In der Praxis gilt: Russe, reich, schuldig
Unvollständige Sanktionen sind nicht schon deshalb rechtswidrig, weil sie nicht jede denkbare Einnahmequelle erfassen. Die Selektivität widerlegt aber die Behauptung, der bloße Beitrag eines Sektors zum russischen Haushalt rechtfertige die persönliche wirtschaftliche Beeinträchtigung seiner führenden Geschäftsleute. Wäre diese Einnahmewirkung der entscheidende Zurechnungsgrund, müsste sie unabhängig vom Pass gelten. In der Praxis gilt: Russe, reich, schuldig.
Ähnlich widersprüchlich ist der fortdauernde europäische Bezug russischer Energieträger. Im dritten Kriegsjahr flossen aus dem Wirtschaftsraum der Union nach den Daten des Centre for Research on Energy and Clean Air 21,9 Milliarden Euro für russische fossile Energieträger, mehr als die 18,7 Milliarden Euro, die sie der Ukraine im selben Jahr als Finanzhilfe zukommen ließ (CREA, Bericht v. 24.2.2025; Finanzhilfe nach dem Ukraine Support Tracker des IfW Kiel, ohne Militär- und humanitäre Hilfe). Im ersten Halbjahr 2025 blieb die Union der größte Importeur russischen Flüssiggases und steigerte die Einfuhren gegenüber dem Vorjahr um sieben Prozent (IEEFA, European LNG Tracker). Russisches Flüssiggas darf unter Altverträgen bis zum 1. Januar 2027 bezogen werden, Pipelinegas über TurkStream bis in den Herbst 2027 (19. Sanktionspaket). Diese politische Abwägung mag aus Gründen der Versorgungssicherheit erklärbar sein. Sie nimmt dem Rat aber die Möglichkeit, die bloße fiskalische Wirkung wirtschaftlicher Tätigkeit als hinreichenden persönlichen Schuld- oder Verantwortungsersatz zu behandeln.
Beugemittel ohne beugbares Verhalten
Das Bundesverfassungsgericht beschreibt die Menschenwürde mit der Objektformel: Der Mensch darf nicht zum bloßen Objekt staatlichen Handelns und nicht zum bloßen Mittel für fremde Zwecke herabgewürdigt werden (BVerfGE 27, 1 [6]; 109, 279 [312 f.]; 115, 118 [153]; 144, 20 Rn. 539). Nicht schon jede staatliche Belastung verletzt deshalb die Würde. Recht erlegt Menschen ständig Pflichten auf und verfolgt mit Gesetzen allgemeine Zwecke. Die Grenze ist überschritten, wenn die Subjektstellung des Betroffenen grundsätzlich missachtet wird. Eigentum kann aus Gründen des Gemeinwohls beschränkt werden. Menschenwürde kann nicht gegen außenpolitische Zweckmäßigkeit abgewogen werden.
Dabei besteht ein entscheidender Unterschied zu den übrigen betroffenen Grundrechten. Eigentum, unternehmerische Freiheit oder Privatleben dürfen unter den Voraussetzungen des Art. 52 Abs. 1 GRCh eingeschränkt und gegen legitime Gemeinwohlziele abgewogen werden. Art. 1 GRCh beginnt dagegen mit der Feststellung, dass die Würde des Menschen unantastbar ist. Ist ein Mensch zum bloßen Mittel staatlicher Zweckverfolgung herabgewürdigt, lässt sich dieser Eingriff nicht dadurch rechtfertigen, dass der außenpolitische Zweck besonders gewichtig ist. Die Menschenwürde ist kein Posten in einer Kosten-Nutzen-Rechnung. Je wichtiger das politische Ziel, desto mehr Mittel mag ein Staat einsetzen dürfen, den Menschen selbst darf er nicht zum Mittel machen.
Menschen als Geisel der Politik
Genau das geschieht hier. Der Gelistete wird nicht wegen eines zurechenbaren kriegsbezogenen Verhaltens belastet. Es gibt für ihn keinen rechtmäßigen Weg, den Eingriff durch eine Verhaltensänderung zu beenden. Seine wirtschaftliche Existenz wird vielmehr ausgenutzt, um über ihn auf eine Regierung einzuwirken, für deren Entscheidungen er nicht verantwortlich ist. Der Rat beansprucht damit, die Politik der russischen Regierung mittelbar durch existenziellen wirtschaftlichen Zwang gegen private Personen steuern zu können.
Versteht man die Maßnahme als Beugemittel, fehlt das beugbare Verhalten. Versteht man sie als Reaktion auf einen Status, erhält sie strafähnlichen Charakter: schwerste Nachteile ohne Tat, ohne individuellen Vorwurf und ohne Schuld. Versteht man sie als Inanspruchnahme eines Unbeteiligten zur Abwehr einer fremden Gefahr, greift der elementare Gedanke des Nichtstörerrechts: Der Unbeteiligte darf nicht zum bloßen Instrument staatlicher Gefahrenabwehr herabgewürdigt werden, solange dem Staat eigene Mittel zur Verfügung stehen. Der Union stehen sektorale Sanktionen, Export- und Importverbote, Finanzmaßnahmen, Diplomatie, Strafverfolgung und militärische Unterstützung der Ukraine zur Verfügung. Ein Notstand, der den dauerhaften Zugriff auf das Vermögen und weitere Grundrechtseingriffe eines nicht verantwortlichen Privaten rechtfertigt, besteht nicht.
Der Begriff ist hart, aber sachlich zutreffend: Wer A existenziell belastet, um B zu einem anderen Verhalten zu bewegen, benutzt A als Geisel seiner Politik. Die Schwere des russischen Angriffskrieges ändert daran nichts, denn sie hebt die Grundrechtsbindung des Staates nicht auf.
Der Zwang zum politischen Bekenntnis
Wie soll der Betroffene die Sanktion beenden? Die unausgesprochene Antwort lautet: Distanzieren Sie sich. Opponieren Sie. Setzen Sie Ihren Einfluss gegen die russische Führung ein. Damit wird aus dem Eigentumseingriff ein Eingriff in die politische Freiheit.
Die Meinungsfreiheit schützt auch das Schweigen (Art. 5 Abs. 1 GG; Art. 11 GRCh). Das Demokratieprinzip setzt voraus, dass politische Willensbildung nicht durch existenziellen staatlichen Zwang erzeugt wird. Ein Hoheitsträger darf politische Positionen kritisieren und ihnen widersprechen. Aber er darf einen Menschen nicht wirtschaftlich entrechten, damit dieser die von einem Staat gewünschte politische Tätigkeit gegenüber einem anderen Staat entfaltet.
Dass eine solche Betätigung in Russland erhebliche persönliche und strafrechtliche Risiken auslösen kann, verschärft den Eingriff, es begründet ihn nicht erst. Der Verstoß liegt bereits darin, dass (wirtschaftliche) Freiheit und Eigentum als Pfand für ein politisches Bekenntnis eingesetzt werden.
Der Richter aus London
Wie problematisch diese Logik ist, zeigt das Minderheitsvotum Lord Leggatts im Urteil des britischen Supreme Court vom Juli 2025 über die Sanktionierung des britischen Staatsbürgers Eugene Shvidler (Shvidler v Secretary of State for Foreign, Commonwealth and Development Affairs, [2025] UKSC 30). Die Mehrheit hielt die Sanktionen mit vier zu einer Stimme aufrecht. Leggatt prüfte dagegen die behauptete Wirkungskette: Shvidler solle auf seinen ehemaligen Geschäftspartner Abramowitsch einwirken, Abramowitsch auf Putin, Putin schließlich seine Kriegspolitik ändern.
Leggatt bezeichnete diese Argumentationskette als unbewiesene „armchair theories“. Die Erwartung, der Betroffene solle zugleich Nähe zur Führung besitzen, um Einfluss auszuüben, und sich gleichzeitig von ihr distanzieren, sei widersprüchlich. Den Versuch, ihn durch Sanktionen zu schärferen öffentlichen Erklärungen gegen den Krieg zu bewegen, nannte er „Orwellian“. Ein Gericht, so seine Warnung, müsse zögern, die Bestrafung eines Unschuldigen zur Motivation anderer als legitimes Mittel der Politik anzuerkennen. Er erinnerte an Admiral Byng, den die britische Admiralität 1757 erschießen ließ, in Voltaires Worten aus „Candide“: „pour encourager les autres“.
Das britische Recht ist nicht das Unionsrecht. Die logische und menschenrechtliche Frage aber ist dieselbe: Darf der Staat einen Menschen, dem das zu ändernde Verhalten nicht zugerechnet werden kann, schwer belasten, um über ihn andere zu beeinflussen?
Warum Berlin nicht zustimmen darf
Listungen nach dem Beschluss 2014/145/GASP werden im Rat grundsätzlich einstimmig beschlossen und verlängert. Eine deutsche Enthaltung muss den Beschluss nicht verhindern; gegen ein ausdrückliches deutsches Nein kann die außenpolitische Listungsentscheidung jedoch nicht zustande kommen oder verlängert werden. Stimmt die Bundesregierung zu, trägt sie daher unmittelbare politische und verfassungsrechtliche Verantwortung.
Die Bundesregierung handelt im Rat als deutsche Staatsgewalt. Das Bundesverfassungsgericht hat im BND-Urteil klargestellt, dass die Bindung deutscher Hoheitsgewalt an die Grundrechte nicht an der Staatsgrenze endet (BVerfGE 154, 152). Für die Mitwirkung an Unionsakten gilt zugleich die engere, aber unüberwindbare Grenze der Verfassungsidentität: Menschenwürde und der menschenrechtliche Kern des Demokratieprinzips sind durch Art. 79 Abs. 3 und Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG jeder Preisgabe entzogen (BVerfGE 123, 267 – Lissabon; BVerfGE 140, 317 – Europäischer Haftbefehl II). Deutsche Verfassungsorgane dürfen identitätsverletzende Unionsakte nicht erzeugen, umsetzen oder aufrechterhalten und müssen auf die Beseitigung qualifizierter Kompetenzüberschreitungen hinwirken (BVerfGE 154, 17 – PSPP).
Die Identitätskontrolle ist eine enge Ausnahme, geschaffen gerade für den Fall, dass der integrationsfeste Kern aus Menschenwürde und Demokratie berührt wird.
Ist Kriterium g wegen der Instrumentalisierung des Menschen mit Art. 1 Abs. 1 GG und dem menschenrechtlichen Kern des Demokratieprinzips unvereinbar, ist auch die deutsche Zustimmung zu einer darauf beruhenden Listung verfassungswidrig.
Dass der Gerichtshof Kriterium g gebilligt hat, beantwortet die Frage nach der Menschenwürde nicht. In der veröffentlichten Begründung der Großen Kammer werden Eigentum, unternehmerische Freiheit, Privatleben, Gleichbehandlung, effektiver Rechtsschutz und Verhältnismäßigkeit behandelt (Art. 7, 16, 17 und 47 i.V.m. Art. 52 Abs. 1 GRCh; EuGH, Urt. v. 26.3.2026, verb. Rs. C-696/23 P u.a., Pumpyanskiy u.a./Rat). Eine eigenständige Prüfung des Kriteriums am Maßstab des Art. 1 GRCh und der Instrumentalisierung des Menschen findet nicht statt. Die Bundesregierung kann ihre Bindung an Art. 1 Abs. 1 GG nicht dadurch abstreifen, dass eine entscheidende Rüge in Luxemburg nicht autonom geprüft wurde.
Stimmt sie einer individuellen Listung zu, die allein auf einem Kriterium beruht, das Menschen ohne zurechenbares und rechtmäßig veränderbares Verhalten als Mittel außenpolitischen Drucks einsetzt, vollzieht sie nicht bloß europäisches Recht. Sie überschreitet die Grenze, innerhalb derer Deutschland an der europäischen Integration teilnehmen darf. Die Verfassungsidentität begründet dabei mehr als ein bloßes Zustimmungsverbot. Aus der Pflicht der Verfassungsorgane, auf die Beseitigung identitätswidriger Zustände aktiv hinzuwirken (BVerfGE 154, 17 – PSPP), folgt eine Pflicht zum Widerspruch: Soweit eine Listung auch auf Kriterium g gestützt wird, muss die Bundesregierung im Rat auf die Streichung dieser Grundlage dringen und der Verlängerung widersprechen, solange die Listung nicht von einem verfassungskonformen Kriterium mit belastbarer Tatsachengrundlage getragen wird. Eine bloße Enthaltung stellt eine faktische Mitwirkung dar.
„Schludrig zusammengestellte Beweise“
Der Tatbestand ist der erste Rechtsbruch. Die tatsächliche Grundlage seiner Anwendung ist der zweite. Dieser zweite Konstruktionsfehler betrifft die Tatsachengrundlage individueller Sanktionen. Nach Kadi II muss das Unionsgericht prüfen, ob wenigstens einer der tragenden Listungsgründe auf einer „hinreichend gesicherten tatsächlichen Grundlage“ beruht. Die Beweislast liegt beim Rat (EuGH, Urt. v. 18.7.2013, verb. Rs. C-584/10 P, C-593/10 P und C-595/10 P, Kadi II, Rn. 119 und 121).
Die Unionsgerichte schließen dabei Presseartikel als Beweismittel nicht aus. Presseartikel gehören zu den Quellen, auf die der Rat grundsätzlich zurückgreifen darf (EuG, Urt. v. 15.11.2023, T‑193/22, OT/Rat, Rn. 115). Der Beweisbestand muss hinreichend konkret, genau und übereinstimmend sein (ebenda, Rn. 124). Für Presseartikel verlangt die Rechtsprechung zudem mehrere unterschiedliche Quellen (EuG, Urt. v. 16.10.2024, T‑201/23, CRA/Rat, Rn. 77).
Mehrere Fundstellen sind jedoch nicht notwendig mehrere Quellen. Fünf Artikel können sämtlich auf dieselbe Agenturmeldung, denselben anonymen Informanten oder denselben ursprünglichen Text zurückgehen. Ihre Wiederholung bestätigt dann nicht die Behauptung, sondern nur deren Verbreitung. Der Rat muss deshalb die Quellenkette offenlegen und prüfen, ob tatsächlich voneinander unabhängige Ursprungserkenntnisse vorliegen.
Auch anonyme journalistische Quellen sind kein Beweisprivileg des Staates. Ein Medium kann aus guten, rechtlich geschützten Gründen die Identität eines Informanten geheim halten. Daraus folgt jedoch nicht, dass der Rat die deshalb nicht überprüfbare Behauptung zur Grundlage eines vollständigen Asset Freeze machen darf. Quellenschutz schützt den Journalisten. Er ersetzt weder die Prüfung durch den Rat noch dessen Beweislast.
Journalisten können Tatsachen aufdecken, die Behörden übersehen. Presseberichte können Ermittlungen auslösen und staatliche Erkenntnisse bestätigen. Sie dürfen bei einer Maßnahme dieser Schwere aber nicht ohne unabhängige Prüfung an die Stelle staatlicher Tatsachenermittlung treten.
Was man in den „Working papers“ fand
Wie weit die Praxis von diesem Maßstab entfernt sein kann, zeigte Politico am 21. September 2023 in der Recherche „On Shaky Grounds - The Secret, Slipshod Evidence the EU Uses to Sanction Russian Oligarchs“ (Auf tönernen Füßen - Die geheimen, schludrigen Beweise, mit denen die EU russische Oligarchen sanktioniert.). Die Redaktion konnte fünf vertrauliche Arbeitsdokumente („Working Papers“) zu Sanktionslistungen einsehen. Einzelne Dossiers stützten sich auf nur vier, neun oder zehn offen zugängliche Fundstellen. Darunter befanden sich maschinell übersetzte russische oder ukrainische Texte, Wikipedia- und Forbes-Profile und ein russisches Lifestyle-Angebot, dessen publizistisches Gewicht eher bei Rezepten als bei überprüfbarer politischer Recherche lag.
Fünf Dossiers beweisen keinen flächendeckenden Missstand. Sie zeigen aber, dass kein verlässlich durchgesetzter Mindeststandard verhindert, dass Material dieser Qualität existenzielle Grundrechtseingriffe trägt. Ein Google-Suchergebnis wird nicht dadurch zu staatlicher Erkenntnis, dass es in ein vertrauliches Ratsdokument kopiert wird.
Der Fall Usmanow: Gerichte entziehen den Ratsnarrativen die Tatsachengrundlage
An dem Fall, an dem sich das Folgende zeigt, bin ich selbst beteiligt: Ich vertrete Alischer Usmanow seit Jahren in seinen europäischen persönlichkeitsrechtlichen Angelegenheiten. Ich lege die Quellen offen und trenne zwischen gerichtlichen Entscheidungen, einstweiligen Verfügungen, Unterlassungserklärungen, Korrekturen und bloßen Löschungen.
Eine dem Rat am 19. August 2026 übermittelte Zusammenstellung dokumentiert inzwischen aus allen 27 Mitgliedstaaten gerichtliche Entscheidungen und einstweilige Verfügungen, strafbewehrte Unterlassungserklärungen von führenden Zeitungen, TV-Sendern bis zum Bundeskriminalamt, Korrekturen oder Löschungen zu den gegen Usmanow verbreiteten Narrativen. Insgesamt erfasst sie 20 gerichtliche Entscheidungen, über 100 strafbewehrte Unterlassungserklärungen und mehr als 3.000 Korrekturen oder Löschungen. Ihre europaweite Häufung ist für die Zuverlässigkeit der vom Rat übernommenen Quellen von erheblicher Bedeutung. Das Schreiben an den Rat zieht daraus die beweisrechtliche Konsequenz: Stammen Begründung und Beweise der Listung aus Massenmedien und sozialen Medien, dann muss die überwältigende Widerlegung und Löschung derselben Aussagen in denselben Medien als Entlastungsbeweis anerkannt werden. Das Volumen dieser Widerrufe übersteige bei weitem alles, was der Rat als Beweis vorgelegt habe.
Besonders frappierend ist der Umgang des Rates mit einem Forbes-Artikel. Die frühere Listungsbegründung lautete: „Usmanov has reportedly fronted for President Putin and solved his business problems.“ Die Passage beruhte auf der wörtlichen Übernahme aus einem Forbes-Artikel und der dort wiedergegebenen Aussage eines nicht benannten „Experten“. Im Hauptsacheverfahren vor dem Landgericht Hamburg konnte Forbes kein einziges konkretes Geschäft nennen, bei dem Usmanow für den russischen Präsidenten als Strohmann gehandelt oder dessen geschäftliche Probleme gelöst haben soll. Forbes legte die Identität der Quelle nicht offen und verteidigte die Äußerung schließlich als bloße Meinungsäußerung. Das Landgericht Hamburg untersagte ihre weitere Verbreitung (Urt. v. 19.1.2024, 324 O 78/23).
Der Rat darf aus der untersagten Passage des Artikels keinen Beweis zugunsten seiner eigenen Maßnahme machen. Wenn die Ursprungsquelle weder Tatsachen noch Beispiele vorlegt und sogar bestreitet, dass es sich überhaupt um eine Tatsachenbehauptung handelt, kann eine staatliche Stelle nicht gegen die eigene Quelle die Behauptung aufrechterhalten, wenn sie über keine eigene Beweisgrundlage verfügt.
Der Rat strich nach dem Hamburger Urteil zwar die genaue Formel, Usmanow habe für Putin als „front“ gehandelt und dessen geschäftliche Probleme gelöst. Das Gericht der Europäischen Union wertete ausgerechnet diese sprachliche Änderung später als Beleg dafür, dass der Rat das Hamburger Urteil „berücksichtigt“ habe (EuG, Urt. v. 3.9.2025, T-1117/23, Usmanov/Rat, Rn. 179–181).
Die heutige Listungsbegründung zeigt, wie wenig diese Feststellung trägt. Dort heißt es weiterhin, Usmanow sei „reputed to have acted on behalf of the President of the Russian Federation in a number of business deals of political and strategic importance“. „Fronted for the President“ wird zu „acted on behalf of the President“, „reportedly“ zu „reputed“, und aus nicht benannten „business problems“ werden nicht benannte Geschäfte von politischer und strategischer Bedeutung. Der Tatsachenkern ist derselbe: Usmanow soll als Vertreter oder Beauftragter Putins in Geschäften tätig geworden sein. Ausgetauscht wurden die Wörter, nicht die Behauptung.
Damit erweist sich auch die Würdigung des Gerichts in Rn. 180 als kaum überzeugend. Wer semantische Änderung mit materieller Berücksichtigung gleichsetzt, prüft Formulierungen statt Tatsachen. Das weckt erhebliche Zweifel an der Tragfähigkeit dieser gerichtlichen Kontrolle.
Nicht der Gelistete trägt die Beweislast für seine Unschuld
Ein zweites Hamburger Urteil, das nach Beweisaufnahme ergangen ist, verschärft den Befund. Am 23. Januar 2026 untersagte das Landgericht Hamburg (324 O 43/24) der Frankfurter Allgemeinen Zeitung unter anderem die Behauptungen, Usmanow habe wiederholt im Interesse und vermutlich „im Auftrag des Kremls“ gehandelt.
Diese nationalen Urteile entfalten gegenüber dem Rat keine formelle Rechtskraft. Ein deutsches Pressegericht entscheidet nicht über die Gültigkeit eines Unionsakts. Aber die presserechtliche Einordnung bedeutet, dass derjenige, der eine belastende Tatsachenbehauptung verbreitet, die ihm obliegende Substantiierung und den Wahrheitsbeweis nicht erbracht hat.
Auch im Sanktionsrecht trägt nicht der Gelistete die Beweislast für seine Unschuld, sondern der Rat die Beweislast für eine hinreichend gesicherte tatsächliche Grundlage. Fällt die publizistische Ursprungsquelle im kontradiktorischen Verfahren aus, muss der Rat unabhängige Beweise vorlegen oder die Behauptung entfernen. Eine neue Formulierung ist kein neuer Beweis sondern vorliegend nur die im Amtsblatt dokumentierte Missachtung einer Gerichtsentscheidung.
Das Gericht hat in Usmanows Verfahren allerdings entschieden, dass er sich auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit aus Art. 4 Abs. 3 EUV nicht als subjektives Recht im Verfahren über seine individuelle Listung berufen könne, weil dieser Grundsatz die Beziehungen zwischen der Union und den Mitgliedstaaten ordne (EuG, Urt. v. 3.9.2025, T-1117/23, Usmanov/Rat, Rn. 172 und 178). Damit ist die hier entscheidende Frage nicht beantwortet, sondern lediglich auf die institutionelle Ebene verwiesen, auf der Art. 4 Abs. 3 EUV gerade gilt. Ein mitgliedstaatliches Gerichtsurteil, das die tatsächliche Grundlage einer vom Rat verwendeten Behauptung nach kontradiktorischer Prüfung verwirft, kann deshalb nicht wie rechtlich bedeutungsloses Privatmaterial behandelt werden. Jedenfalls zusammen mit der periodischen Überprüfungspflicht des Rates, seiner Beweislast und dem Erfordernis einer hinreichend gesicherten tatsächlichen Grundlage verpflichtet es zu einer sachlichen Neubewertung. Art. 4 Abs. 3 EUV mag dem Gelisteten insoweit kein eigenständiges subjektives Recht verleihen; er gibt dem Rat aber erst recht keine Befugnis, den materiellen Befund eines mitgliedstaatlichen Urteils durch eine neue Formulierung zu neutralisieren.
Ein Journalist gegen den Ermittlungsapparat von 27 Staaten
Die Rechtsprechung begründet die Zulässigkeit öffentlich zugänglicher Quellen wie Zeitungsartikeln auch damit, dass die Unionsorgane in Drittstaaten keine eigenen Ermittlungsbefugnisse besitzen (st. Rspr.; EuG, Urt. v. 15.11.2023, T-193/22, OT/Rat, Rn. 115 f.; ebenso Urt. v. 7.2.2024, T-237/22, Usmanov/Rat). Für den Rat als Behörde mag das formal zutreffen. Institutionell ist die Betrachtung jedoch unvollständig. Über jede außenpolitische Listung entscheiden die Regierungen von 27 Mitgliedstaaten. Hinter ihnen stehen Nachrichtendienste, Außenministerien, Botschaften, Finanzaufsichten, Geldwäscheeinheiten, Polizei- und Strafverfolgungsbehörden, Rechtshilfeinstrumente und diplomatische Kanäle.
Niemand verlangt 27 förmliche Negativbescheinigungen. Ebenso wenig muss jeder Nachrichtendienst jeden Geschäftsvorgang untersucht haben. Aber wer die gebündelte Zwangsgewalt von 27 Staaten gegen einen Menschen einsetzt, muss darlegen können, dass die verfügbaren staatlichen Erkenntnismöglichkeiten zur Prüfung der tragenden Behauptung genutzt wurden, bevor man auf einen Presseartikel zurückgreift. Die Union behauptet damit im Ernst, die gebündelte Aufklärungsmacht von siebenundzwanzig Nachrichtendiensten reiche nicht aus, um eine Behauptung zu prüfen, für die einem einzelnen Journalisten der Zeitaufwand genügte, den die Erstellung eines Artikels erfordert.
Es bleiben drei Möglichkeiten. Verfügen staatliche Stellen über Erkenntnisse, die den Presseartikel bestätigen, muss der Rat deren überprüfbaren Kern vorlegen. Sind die Informationen geheim, bietet Art. 105 der Verfahrensordnung des Gerichts ein besonderes Verfahren für sicherheitsrelevantes und vertrauliches Material. Verfügen die staatlichen Stellen über keine Bestätigung, kann der Presseartikel die fehlende Tatsachengrundlage nicht ersetzen. Wurden die verfügbaren Stellen gar nicht erst befragt, beruht die Listung auf einem Ermittlungsdefizit, der Rat bleibt beweisfällig.
Natürlich kann ein Journalist einmal einen Informanten haben, den keiner der 27 Nachrichtendienste kennt. Absurd wird es, wenn die Union aus dieser Möglichkeit eine Beweisregel macht und die nicht überprüfte Behauptung eines Einzelnen mit dem Machtmonopol von 27 Rechtsstaaten vollstreckt. Entweder der Journalist verfügt tatsächlich über bessere Erkenntnisse als sämtliche nachrichtendienstlichen, diplomatischen und strafverfolgenden Apparate der Union zusammen; dann stellt sich mit großer Dringlichkeit die Frage nach der mangelnden Funktionsfähigkeit dieser Apparate. Oder der Staat verfügt über bessere Erkenntnisse; dann muss er sie in rechtsstaatlich überprüfbarer Form in das Verfahren einbringen. Die dritte Möglichkeit, dass niemand ernsthaft geprüft hat, ist für eine Union von Rechtsstaaten inakzeptabel.
Anspruch und Wirklichkeit
Am Ende zeigt sich nicht ein einzelner Fehler, sondern viermal derselbe Mechanismus. Der Rat verkündet individuelle Schuld, obwohl Kriterium g keine individuelle Verantwortlichkeit verlangt. Er verhängt ein Beugemittel, obwohl der Betroffene kein rechtmäßiges Verhalten kennt, mit dem er den Zwang beenden kann. Er hält gerichtlich nicht belegte Tatsachenvorwürfe nach einem Austausch der Formulierungen aufrecht. Und er stützt existenzielle Eingriffe auf journalistische Quellen, ohne eine unabhängige Bestätigung durch die nachrichtendienstlichen, diplomatischen und strafverfolgenden Erkenntnisapparate der 27 Mitgliedstaaten offenzulegen. Norm, Anwendung, Beweisführung und Umgang mit gerichtlicher Kontrolle weisen damit in dieselbe Richtung. Der Betroffene wird zunächst zum Mittel außenpolitischer Zweckverfolgung gemacht; anschließend werden die Voraussetzungen dieses Eingriffs so weit von persönlichem Verhalten und überprüfbaren Tatsachen gelöst, dass effektive Gegenwehr immer schwieriger wird.
Die Union gründet sich auf die Achtung der Menschenwürde; aber ihre Gerichte billigen die Sanktionierung unabhängig von jedem persönlichen Verhalten. Ihre Charta stellt den Menschen in den Mittelpunkt; ihr Gericht beschreibt seinen wirtschaftlichen Einfluss als etwas, das durch Zwang ausgenutzt werden darf. „Kadi II“ verlangt eine hinreichend gesicherte Tatsachengrundlage; der Rat hält an Aussagen fest, deren Ursprungsquellen sie vor Gerichten seiner Mitgliedstaaten nicht belegen konnten. Die Verträge verlangen loyale Zusammenarbeit; der Rat beantwortet Urteile mit Missachtung und semantischer Kosmetik.
Die Bundesregierung kann sich dabei nicht länger hinter Brüssel verstecken. Gegen ihr ausdrückliches Nein kommt die außenpolitische Listungsentscheidung nicht zustande. Wer einer Listung auf dieser Grundlage zustimmt, entscheidet sich nicht zwischen Milde und Härte gegenüber Russland. Er entscheidet, ob Menschenwürde, freie politische Willensbildung und Beweislast auch für politisch unpopuläre Betroffene gelten oder die Grundrechte nur bei Wohlverhalten gewährleistet sind.
Edward Luttwak hat, wie Augustinus rund 1600 Jahre vor ihm, diese Erkenntnis präzise formuliert: „Zwischen uns und der Unterdrückung gibt es nur die Rechtsstaatlichkeit.“ Rechtsstaatlichkeit beweist sich nicht an den Sympathischen. Sie beweist sich an denen, bei denen ihre Einhaltung am wenigsten populär ist. Man kann Kriterium g aufrechterhalten oder die in Art. 1 der Grundrechtecharta verbriefte Menschenwürde beachten. Beides zugleich geht nicht.
Joachim Nikolaus Steinhöfel ist einer der renommiertesten deutschen Anwälte für Medienrecht und Meinungsfreiheit. 2024 gewann er 16 von 16 Verfahren gegen die Bundesregierung, darunter vor dem Bundesverfassungsgericht. Er erwirkte als erster Anwalt überhaupt eine einstweilige Verfügung gegen Facebook wegen Löschungen und Nutzersperrungen. Sein Buch „Die digitale Bevormundung“ (2024) war ein Nummer-1-Bestseller. Sein jüngstes Buch „Der Staat gegen Steinhöfel“ (2026), auf Englisch erschienen als „The State v. Steinhöfel“, erreichte erneut Platz eins. Steinhöfel ist Rechtsanwalt in Hamburg; zu seinen Mandanten zählen Alischer Usmanow, Roman Abramowitsch, Elon Musk und der serbische Präsident Aleksandar Vučić.