Die EU-Kommission arbeitet an Reformvorschlägen für die Erweiterung. Sie will die Debatte zurückgewinnen und Montenegro nicht allein mit neuen Auflagen belasten.
Die Europäische Kommission arbeitet an Vorschlägen, um den Erweiterungsprozess der EU zu reformieren. Sie will in einer Debatte, die zunehmend von den Mitgliedstaaten bestimmt wird, wieder stärker die Richtung vorgeben, sagten drei EU-Beamte gegenüber Euronews.
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Die Erweiterung steht ganz oben auf der politischen Agenda. Montenegro nähert sich der Zielgeraden für den EU-Beitritt. In den vergangenen Wochen haben die Mitgliedstaaten zahlreiche Positionspapiere vorgelegt, in denen sie Ideen für eine Reform des Beitrittsverfahrens präsentieren.
Fünf der sechs EU-Gründungsmitglieder schlagen vor, die bestehenden Schutzmechanismen zu verschärfen, um demokratischen Rückschritten und Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit vorzubeugen. Die Initiative beruht auf Erfahrungen mit Viktor Orbáns Ungarn.
Deutschland und Frankreich haben ein Modell der schrittweisen Integration von Kandidatenländern ins Spiel gebracht. Neue Mitglieder sollen bereits vor dem Vollbeitritt erste Vorteile der EU-Mitgliedschaft spüren.
Zuvor hatte der deutsche Bundeskanzler Friedrich Merz einen Status der „assoziierten Mitgliedschaft“ ins Gespräch gebracht, um Sicherheitsgarantien auf die Ukraine auszuweiten.
Nun bereiten sich die EU-Länder auf eine strategische Grundsatzdebatte über Reformen des Beitrittsverfahrens beim nächsten Gipfel der Staats- und Regierungschefs im Oktober vor. Vorausgegangen ist eine Reise von EU-Ratspräsident António Costa durch alle 27 Hauptstädte.
Im Vorfeld des Gipfels erarbeitet die Kommission Vorschläge, mit denen sie die Initiative zurückgewinnen oder zumindest verhindern will, dass sie die Diskussion vollständig aus der Hand gibt.
„Wir haben Beiträge mehrerer Mitgliedstaaten zu diesem Thema gesehen. Die Kommission arbeitet ebenfalls daran. Wir freuen uns auf die kommende strategische Debatte über Erweiterung und Reformen beim EUCO-Treffen im Oktober dieses Jahres“, sagte ein Sprecher der Kommission im Gespräch mit Euronews.
Weitreichende Reformpläne
Über den genauen Zuschnitt der Vorschläge wird in der EU-Kommission noch auf höchster politischer Ebene beraten.
Seit Anfang vergangenen Jahres steht die Kommission in der Pflicht, sogenannte Vorab-Prüfungen zur Erweiterungspolitik vorzulegen. Sie sollen zeigen, wie eine Union mit 30 oder mehr Mitgliedern beim Haushalt, bei Entscheidungen und im inneren Funktionieren arbeiten könnte.
Diese Prüfungen wurden jedoch leise zurückgestellt, nachdem die Beitrittsperspektive der Ukraine die Lage deutlich verkomplizierte. Der Prozess ist in den europäischen Hauptstädten besonders heikel, weil er unmittelbare Auswirkungen auf die Verteilung von Macht und Geld innerhalb der EU hat.
„Was die Vorab-Prüfungen zur Erweiterungspolitik angeht, können wir ergänzen, dass wir mit Hochdruck daran arbeiten, die Mitteilung so bald wie möglich abzuschließen – mit dem Ziel, höchste Qualität sicherzustellen“, sagte der Vertreter der Kommission.
Die Reformdebatte zur EU-Erweiterung gewinnt an Tempo. Noch ist aber offen, wie groß die Bereitschaft für eine sehr umfassende Diskussion ist, die zwangsläufig Vertragsänderungen nach sich ziehen würde.
Der Zeitpunkt ist heikel. Im nächsten Jahr steht in Frankreich eine richtungsweisende Präsidentschaftswahl an, bei der ein knappes Rennen mit dem Kandidaten der rechtsaußen Partei Rassemblement National möglich ist.
Jordan Bardella, aussichtsreichster Kandidat des RN für die Wahl im kommenden Jahr, hat in mehreren Fernsehinterviews einen EU-Beitritt der Ukraine strikt abgelehnt.
Eine tiefgreifende Reform des Beitrittsprozesses dürfte früher oder später kommen. Sie soll Länder wie die Ukraine motivieren, ihre inneren Reformen weiter voranzutreiben und ihnen zugleich erste Vorteile einer EU-Mitgliedschaft verschaffen. Die Debatte über stärkere Schutzmechanismen für neue Mitglieder hat allerdings bereits begonnen.
Schutzmechanismen ausbauen
Mindestens dürfte die Kommission mit ihren Vorschlägen die Diskussion über Sicherungen vorantreiben, die demokratische Rückschritte neuer Mitgliedstaaten nach Abschluss des Beitrittsverfahrens verhindern sollen.
„Wir überlegen, wie Sicherungen in künftigen Beitrittsverträgen ausgestaltet werden könnten. Das Ziel ist klar: Zusagen aus den Verhandlungen, insbesondere bei den ‚Grundlagen‘, müssen auch nach dem Beitritt eingehalten werden“, so der Kommissionssprecher.
Damit soll verhindert werden, dass die ganze Last der Debatte auf Montenegro fällt. Das Land gilt als Favorit für den Beitritt als 28. Mitglied. Der Entwurf des Beitrittsvertrags wird seit einigen Wochen vorbereitet, Montenegro droht damit zum Testfall für die Gestaltung künftiger Aufnahmeprozesse zu werden.
„Wenn man das nur mit Montenegro macht, könnte es so wirken, als würde das Land dafür bestraft, dass es besonders gut abgeschnitten hat“, sagte ein EU-Beamter mit direkter Kenntnis des Vorgangs im Gespräch mit Euronews. „Die gesamte Last darf nicht auf Montenegro liegen. Es muss ein fairer Prozess sein.“
Wie andere Mitgliedstaaten die Initiative der Kommission aufnehmen, ist völlig offen. Manche Hauptstädte könnten begrüßen, dass die Kommission vorangeht. Andere könnten darin den Versuch sehen, sich die Kontrolle über die Debatte zurückzuholen.
„Es gibt viele Ideen, aber sie sind eben nur Ideen. Einige sind sogar unklar. Es gibt keinen Konsens“, sagte ein zweiter EU-Beamter mit direkter Kenntnis der Gespräche.
Erfahrungen nutzen
Schutzmechanismen sind im Erweiterungsprozess der EU kein neues Instrument. Der politische Druck für Reformen hat zwar nach dem Sturz Orbáns im April stark zugenommen. Die Kommission hatte ihre Absicht, stärkere Leitplanken einzubauen, aber bereits zuvor signalisiert.
„Künftige Beitrittsverträge müssen stärkere Schutzmechanismen gegen das Zurückfallen hinter Zusagen aus den Beitrittsverhandlungen enthalten. Zudem müssen neue Mitgliedstaaten verpflichtet werden, ihre Bilanz bei der Rechtsstaatlichkeit weiter zu sichern und unumkehrbar zu machen“, schrieb die Kommission in ihrem jährlichen Bericht zum Erweiterungsprozess für das Jahr 2025.
Beim Ausarbeiten neuer Sicherungen wird Brüssel zwangsläufig auf frühere Erfahrungen schauen. Den Anfang macht der Beitrittsvertrag Kroatiens, des bisher jüngsten Mitglieds, das 2013 der EU beigetreten ist.
Beim Beitritt Zagrebs verpflichtete ein neues Überwachungsinstrument die Kommission dazu, „alle Zusagen, die Kroatien in den Beitrittsverhandlungen eingegangen ist, genau zu verfolgen, einschließlich jener, die vor oder zum Zeitpunkt des Beitritts erfüllt sein müssen“.
Der Mechanismus konzentrierte sich auf Justiz und Grundrechte. Im Mittelpunkt standen die Unabhängigkeit und Effizienz der Gerichte, die Behandlung von Kriegsverbrechen, der Schutz von Minderheiten und Fragen im Zusammenhang mit Geflüchteten.
Frühere Beitrittsverträge enthielten bereits Schutzklauseln zu gravierenden wirtschaftlichen Problemen, Störungen des Binnenmarkts und Mängeln bei der Umsetzung von Rechtsvorschriften zu Justiz und Inneres. Sie galten jeweils für einen Zeitraum von drei Jahren nach dem Beitritt.
Neue Ansätze
Die fünf Gründungsmitglieder plädieren dafür, deutlich weiter zu gehen. Sie schlagen schnelle Sanktionen bei möglichen Rechtsverstößen vor, darunter die Aussetzung von EU-Mitteln und sogar von Stimmrechten in den Institutionen.
Solche Vorschläge stoßen auf erheblichen Widerstand. Kritische Regierungen warnen, sie könnten gegen den grundlegenden EU-Grundsatz der Gleichbehandlung aller Mitgliedstaaten verstoßen. Die Verknüpfung von Konditionalität mit Stimmrechten ließe sich zudem als nachträgliche Öffnung des Beitrittsvertrags interpretieren.
Andere, eng mit den Schutzmechanismen verbundene Maßnahmen gelten als weniger umstritten. Dazu zählt etwa eine weitergehende Nutzung von Übergangsfristen, also zeitlich begrenzten Ausnahmen von der vollständigen Anwendung des EU-Rechts.
Eine der wichtigsten Übergangsregelungen, die wahrscheinlich verlängert wird, betrifft die Möglichkeit anderer EU-Länder, den Zugang zum Arbeitsmarkt vorübergehend für Beschäftigte aus neuen Mitgliedstaaten zu beschränken.
Jede befristete Einschränkung im Beitrittsvertrag bleibt allerdings nicht leistungsbezogen. Daher braucht es klare Kriterien, was als demokratischer Rückschritt gilt, sowie einen Mechanismus, der dies objektiv bewertet. Nur so lässt sich verhindern, dass der Prozess politisch instrumentalisiert wird.
Ein weiterer Vorschlag lautet, die Teilnahme an der Europäischen Staatsanwaltschaft (EPPO) für neue Mitgliedstaaten verpflichtend zu machen. Derzeit gehören 24 von 27 Mitgliedern der EPPO an, doch Irland und Ungarn haben bereits Interesse an einem Beitritt bekundet.
„Stärkere Schutzmechanismen könnten die Bedenken jener Länder verringern, die der Erweiterung traditionell skeptisch gegenüberstehen“, sagte Florian Bieber, Koordinator der Balkans in Europe Policy Advisory Group, zu Euronews. „Das Ergebnis könnte sein, dass die Wahrscheinlichkeit einer Ratifizierung steigt.“