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Die EU-Migrationsreform geht in die Endphase - hier sind die Details

Die fünf Gesetzestexte, die den Neuen Pakt zu Migration und Asyl bilden, werden derzeit zwischen den Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament verhandelt.
Die fünf Gesetzestexte, die den Neuen Pakt zu Migration und Asyl bilden, werden derzeit zwischen den Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament verhandelt. Copyright Francisco Seco/Copyright 2022 The AP. All rights reserved
Copyright Francisco Seco/Copyright 2022 The AP. All rights reserved
Von Jorge Liboreiro
Zuerst veröffentlicht am
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Dieser Artikel wurde im Original veröffentlicht auf Englisch

Die Europäische Union kommt der Reform ihrer Migrationspolitik immer näher - eine einmalige Gelegenheit, um einheitliche Regeln für alle Mitgliedstaaten zu schaffen. Aber es gibt noch einiges zu tun, bevor die Ziellinie erreicht ist.

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Bei der Reform handelt es sich um ein kompliziertes Paket von fünf miteinander verknüpften Rechtsakten, die als Neuer Pakt zu Migration und Asyl bekannt sind.

Trotz seines Namens ist der Pakt kaum neu: Er wurde von der Europäischen Kommission im September 2020 als einer der Leitvorschläge von Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen vorgestellt und schnell zum Gegenstand intensiver medialer Aufmerksamkeit, sowohl wegen seines innovativen Charakters als auch wegen der erbitterten Debatte, die er unter den EU-Staats- und Regierungschefs ausgelöst hat.

Der Pakt soll ein ganzheitlicher, allumfassender Rechtsrahmen sein, der das Ad-hoc-Krisenmanagement des letzten Jahrzehnts, in dem die Länder einseitige und unkoordinierte Maßnahmen zur Bewältigung der Ankunft von Asylbewerbern ergriffen, überflüssig macht.

Diese Alleingänge untergruben die kollektive Entscheidungsfindung der Union und ließen Brüssel in diesem wohl politisch brisantesten Thema der Agenda oft wie einen unbeteiligten Zuschauer erscheinen.

"Migration ist eine europäische Herausforderung, die eine europäische Antwort erfordert", hat Ursula von der Leyen mehrfach gesagt.

Der Pakt sieht präzise und vorhersehbare Regeln vor, die die Aufgaben der Mitgliedstaaten und der EU-Institutionen im Normalfall und in Ausnahmesituationen festlegen, damit niemand jedes Mal, wenn eine Außengrenze unter Druck gerät, fragen muss: "Was nun?".

Letztlich geht es darum, ein perfektes Gleichgewicht zwischen der Verantwortung von Frontstaaten wie Italien, Griechenland und Spanien, die den Großteil der Asylbewerber aufnehmen, und dem Solidaritätsprinzip zu finden, das die anderen Länder einhalten sollten.

Die fünf Hauptbestandteile des Pakts sind:

  1. Die Screening-Verordnung
  2. Die geänderte Eurodac-Verordnung
  3. Die geänderte Asylverfahrensverordnung (APR)
  4. Die Verordnung über die Verwaltung von Asyl und Migration (AMMR)
  5. Die Verordnung über Krise und höhere Gewalt

Die Gesetzesentwürfe durchlaufen das ordentliche Gesetzgebungsverfahren: Das Europäische Parlament und der EU-Rat einigen sich zunächst auf ihre jeweiligen Standpunkte und kommen dann zusammen, um einen Kompromisstext auszuarbeiten. Danach muss der neue Text von den beiden Organen gebilligt werden: zuerst von den Parlamentariern und später von den Mitgliedstaaten.

Nach dem Motto "nichts ist vereinbart, bevor nicht alles vereinbart ist" wurden nur sehr langsame Fortschritte erzielt. Doch ein neuer politischer Impuls zu Beginn dieses Jahres hat die Hoffnung wiederbelebt, dass das gesamte Paket vor den Europawahlen 2024 abgeschlossen werden könnte.

Im Folgenden erfahren Sie, was Sie über den Neuen Pakt zu Migration und Asyl wissen müssen.

Die Screening- und Eurodac-Verordnungen

Bei diesen beiden Verordnungen handelt es sich um die technischsten Rechtsakte, die allgemein als die am wenigsten umstrittenen" des Pakts gelten und daher am ehesten als erste abgeschlossen werden können.

Die Screening-Verordnung sieht ein Verfahren vor der Einreise vor, das eine rasche Prüfung des Profils eines Asylbewerbers ermöglicht. Es wird für Nicht-EU-Bürger gelten, die irregulär in das Hoheitsgebiet der EU einreisen, im Rahmen einer Such- und Rettungsaktion an Land gebracht werden oder nach Umgehung der Grenzkontrollen festgenommen werden.

Im Rahmen des Verfahrens werden Informationen über die Identität des Migranten, seine Fingerabdrücke und sein Gesichtsbild erfasst sowie Gesundheits-, Sicherheits- und Gefährdungsprüfungen durchgeführt. Es sollte nicht länger als fünf Tage dauern. Sobald alle Einzelheiten erfasst sind, können die nationalen Behörden über den nächsten Schritt im Asylverfahren entscheiden.

Die biometrischen Daten werden in der Europäischen Daktyloskopie (Eurodac) gespeichert, der großen Datenbank der EU, die es den Ländern ermöglicht, neue Asylanträge mit denen zu vergleichen, die in der Vergangenheit registriert wurden. Eurodac gibt es seit 2003 und wird von den 27 Mitgliedstaaten, Island, Norwegen, der Schweiz und Liechtenstein genutzt.

Die wichtigste Änderung im Rahmen der geänderten Eurodac-Verordnung ist die Verlagerung des Schwerpunkts von der Zählung der einzelnen Anträge zur Zählung der einzelnen Antragsteller. Theoretisch wird dies den Behörden helfen, frühere Antragsteller zu erkennen, Flüchtlinge daran zu hindern, das Land zu wechseln, und die Rückführung derjenigen zu beschleunigen, deren Anträge abgelehnt wurden.

Stand der Dinge: Der Rat hat sein Mandat für beide Verordnungen am 22. Juni 2022 gebilligt, während das Europäische Parlament am 12. Dezember 2022 seinen gemeinsamen Standpunkt zu Eurodac und am 20. April 2023 zu Screening festgelegt hat.

Die Verhandlungen finden getrennt voneinander statt und gelten als weit fortgeschritten. Bislang gab es drei Gesprächsrunden zum Screening, eine weitere ist für Mitte Oktober geplant, und sechs zu Eurodac, die höchste Zahl im Rahmen des Pakts.

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An increase of arrivals through the Central Mediterranean has injected fresh momentum into the negotiations of the New Pact on Migration and Asylum.
An increase of arrivals through the Central Mediterranean has injected fresh momentum into the negotiations of the New Pact on Migration and Asylum.Cecilia Fabiano/LaPresse

Der APR und der AMMR

Lassen Sie sich nicht von den unaussprechlichen Akronymen täuschen: Diese beiden Gesetzesentwürfe sind das Herzstück der Migrationsreform und werden gemeinsam als Rückgrat des Pakts diskutiert. Keiner von ihnen ändert jedoch das Leitprinzip der EU-Migrationspolitik: Das erste Ankunftsland wird zum zuständigen Land für den Asylantrag.

Die geänderte Asylverfahrensverordnung (APR) setzt direkt nach dem Screening ein, wenn der Migrant formell um internationalen Schutz bittet. Sie sieht zwei Möglichkeiten vor:

  • Das Grenzverfahren für Antragsteller, die aus einem Land mit einer niedrigen Anerkennungsquote kommen (wie Tunesien, Ägypten, Marokko und Pakistan), falsche Angaben gemacht haben oder ein Risiko für die nationale Sicherheit darstellen. Die Behörden werden diesen Antragstellern die Einreise in das nationale Hoheitsgebiet verweigern und könnten auf Inhaftierungsmaßnahmen zurückgreifen. Das Grenzverfahren sollte höchstens zwölf Wochen dauern. Wird der Antrag abgelehnt, haben die Behörden weitere zwölf Wochen Zeit, um den Migranten in ein anderes Land zurückzuschicken.
  • Für die anderen Antragsteller, einschließlich unbegleiteter Minderjähriger und Familien mit Kindern unter zwölf Jahren, gilt das normale Asylverfahren. Die Länder können den Antragstellern die Einreise in ihr Hoheitsgebiet gestatten und ihnen eine Unterkunft zur Verfügung stellen.

Die Verordnung sieht vor, dass alle 27 Mitgliedstaaten zu jedem Zeitpunkt über genügend Ressourcen verfügen, um eine Mindestzahl von Asylanträgen und Rückführungsentscheidungen zu bearbeiten. Der Rat hat diese "angemessene Kapazität" auf 30.000 pro Jahr für die gesamte Union festgelegt.

Als Nächstes folgt die Verordnung über die Steuerung von Asyl und Migration (AMMR), die das bahnbrechendste Element des Pakts festlegt: ein System der "obligatorischen Solidarität", das ausgelöst wird, wenn ein oder mehrere Mitgliedstaaten unter "Migrationsdruck" stehen.

Das System wird andere Länder dazu zwingen, durch drei verschiedene Optionen zu helfen:

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  • Umsiedlung einer bestimmten Anzahl von Asylbewerbern innerhalb ihres Hoheitsgebiets.
  • Zahlung eines Beitrags für jeden Asylbewerber, dessen Umsiedlung sie ablehnen.
  • Finanzierung operativer Unterstützung, wie Personal, Einrichtungen und technische Ausrüstung.

Die Zusagen werden in einen "Solidaritätspool" einfließen, aus dem unter Druck stehende Länder schöpfen können. Die Europäische Kommission besteht darauf, dass kein Mitgliedstaat gezwungen wird, Migranten umzusiedeln, wenn er eine der beiden anderen Optionen in Anspruch nimmt.

Stand der Dinge: Das Europäische Parlament einigte sich am 28. März dieses Jahres auf einen gemeinsamen Standpunkt zum APR und einen Monat später, am 20. April, zum AMMR.

Für die Mitgliedstaaten kam der lang erwartete Durchbruch am 8. Juni nach Marathongesprächen in Luxemburg, wo sie ein verbindliches Ziel von 30.000 jährlichen Umsiedlungen und einen Beitrag von 20.000 Euro pro Asylbewerber festlegten. Außerdem schlugen sie vor, mehr Migranten, einschließlich der aus dem Meer Geretteten, für das Grenzverfahren zuzulassen.

Die Mitgesetzgeber haben bisher vier Verhandlungsrunden über die beiden kritischen Dossiers abgehalten.

Die Krisenverordnung

Dies ist das letzte Teil des verworrenen Puzzles.

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Die Krisenverordnung sieht Ausnahmeregelungen vor, die nur dann gelten, wenn das Asylsystem der EU durch einen plötzlichen und massiven Zustrom von Flüchtlingen bedroht ist, wie es während der Migrationskrise 2015-2016 der Fall war, oder wenn höhere Gewalt vorliegt, wie bei der COVID-Pandemie.

Unter diesen Umständen dürfen die nationalen Behörden härtere Maßnahmen anwenden, wie etwa die Verlängerung des Grenzverfahrens und der Haftzeit für abgewiesene Antragsteller von zwölf auf 20 Wochen.

Nichtregierungsorganisationen haben diese Ausnahmeregelungen kritisiert und davor gewarnt, dass sie zu einer massiven Inhaftierung führen, die Prüfung von Asylanträgen verschlechtern und die Gefahr der Zurückweisung (Refoulement) von Migranten in Länder, in denen ihnen ernsthafter Schaden droht, erhöhen könnten.

Die Krisenverordnung baut auf der AMMR auf und sieht eine schnellere Umsetzung der drei Solidaritätsmaßnahmen vor, einschließlich der Übertragung von Asylanträgen zwischen den Mitgliedstaaten, um die Belastung des Ankunftslandes zu verringern.

Stand der Dinge: Das Europäische Parlament billigte seinen gemeinsamen Standpunkt am 20. April dieses Jahres, während der Rat am 4. Oktober grünes Licht für sein Mandat gab und damit seine Aufgabenliste abschloss. In einer bemerkenswerten Änderung hat der Rat die Möglichkeit gestrichen, Flüchtlingen, die vor einer außergewöhnlichen Gefahrensituation wie einem bewaffneten Konflikt fliehen, "sofortigen Schutz" zu gewähren.

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