Die Einstimmigkeitsregel der EU ermöglicht es jedem einzelnen Mitgliedstaat, ein Veto gegen Entscheidungen einzulegen, wodurch der Konsens zu einem Machtspiel wird. Jetzt wehrt sich die Union mit allen ihr zur Verfügung stehenden Mitteln.
Nach der Einstimmigkeitsregel der EU kann ein Mitgliedstaat Entscheidungen zur Außenpolitik, zu Sanktionen, zur Besteuerung und zur Erweiterung aufhalten. Mit 27 Mitgliedern am Verhandlungstisch besteht ein erhebliches Potenzial für eine Blockade, und in den vergangenen Jahren hat sich dieses Risiko von einer theoretischen Gefahr zu einer politischen Realität entwickelt.
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Ungarn hat seit 2022 wiederholt von seinem Vetorecht Gebrauch gemacht oder damit gedroht, um Ukraine-Hilfen, EU-Sanktionen gegen Russland und Haushaltsentscheidungen zu blockieren oder zu verzögern. Experten stellen eine Veränderung fest, wie das Veto eingesetzt wird.
"Vetos werden als politisches Druckmittel für sachfremde Ziele eingesetzt", sagt Thu Nguyen, stellvertretende Ko-Direktorin des Jacques Delors Centre. "Manchmal, um EU-Gelder freizugeben oder um an inländische Wähler zu appellieren."
Die EU-Institutionen schöpfen alle verfahrenstechnischen Möglichkeiten aus, während sich der Stillstand hinzieht. Die Leiterin der Außenpolitik, Kaja Kallas, machte am 19. März deutlich, dass die Union über Mechanismen verfügt, um die Blockade zu überwinden, aber nur eine entschlossene Führung kann auch zu Ergebnissen führen.
Die Debatte dreht sich nicht mehr nur um Ungarn. Es geht um die Frage, ob die EU-Entscheidungsarchitektur unter geopolitischem Druck noch tauglich ist.
Eine neue Form der Eskalation
Nguyen verweist auf das 90-Milliarden-Euro-Kreditpaket für die Ukraine, das im Dezember 2025 mit einer Ausnahmeregelung für Ungarn, die Slowakei und die Tschechische Republik vereinbart wurde und einen Wendepunkt darstellt. Ungarn legte daraufhin sein Veto gegen die Vereinbarung über die verstärkte Zusammenarbeit ein, die es bereits nicht mehr blockieren wollte.
"Das ist, glaube ich, das erste Mal, dass ein Mitgliedstaat ein Veto gegen eine Entscheidung einlegt, nachdem man sich eigentlich darauf geeinigt hatte, kein Veto einzulegen", sagt sie. "Dieses Veto, das eingelegt wird, nachdem man sich darauf geeinigt hat, kein Veto einzulegen, ist ebenfalls eine neue Form der Anwendung, die wir bisher noch nicht gesehen haben."
Dr. Patrick Müller, Professor für Europastudien an der Universität Wien und der Wiener Schule für Internationale Studien, beschreibt die allgemeine Dynamik als bewusst und strategisch. "Man könnte es einfach Erpressung oder hartes Feilschen nennen", sagt er. "Aber wie Ungarn vorgeht, ist, dass man versucht, diese Verbindung zu verschleiern, so dass sie nicht leicht zu erkennen, weil nicht explizit, ist."
Es gibt vier Hauptinstrumente, die die EU einsetzen kann, um ein Veto zu umgehen. Keines von ihnen ist sauber. Alle sind mit Abstrichen verbunden.
Passerelle-Klauseln: der Schalter, den niemand umlegt
Vertragsbestimmungen, die als Passerelle-Klauseln bekannt sind, ermöglichen es der EU, von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit überzugehen, ohne die Verträge umzuschreiben. Die Generalklausel gilt für die meisten Politikbereiche mit Ausnahme der Verteidigung. Eine GASP-spezifische Klausel gilt für die nicht-militärische Außenpolitik. Beide Klauseln können nur durch einstimmige Zustimmung des Europäischen Rates aktiviert werden.
Die Aktivierung dieser Klauseln erfordert denselben Konsens, den sie ersetzen sollen. Seit ihrer Einführung 2009 wurde keine dieser Klauseln angewandt.
Wie Nguyen sagt: "Das große Problem ist, dass man die Einstimmigkeit nur mit Einstimmigkeit beenden kann".
Konstruktive Enthaltung: Opting out ohne Abschaltung
Nach den EU-Regeln für die Außenpolitik kann sich ein Mitgliedstaat bei der Abstimmung enthalten, anstatt sie zu blockieren, und sich damit verpflichten, nicht in die Entscheidung einzugreifen und sich politisch zu distanzieren. Von dieser Möglichkeit wurde bereits zweimal Gebrauch gemacht. Im Jahr 2008 enthielt sich Zypern der Stimme, als es um die Entsendung von EULEX in den Kosovo ging.
Im Jahr 2022 enthielten sich Irland, Österreich und Malta der Stimme, als es darum ging, die tödliche Hilfe für die Ukraine im Rahmen der Europäischen Friedensfazilität zu genehmigen. Sie waren nicht bereit, Waffenlieferungen mitzufinanzieren, aber auch nicht bereit, andere daran zu hindern.
Konstruktive Enthaltung ist ein Nischeninstrument. Sie funktioniert nur, wenn ein Staat nicht kämpft, sondern zur Seite tritt.
Koalitionen der Willigen: Bewegung ohne den gesamten Block
Neun oder mehr Mitgliedstaaten können die verstärkte Zusammenarbeit nutzen, um die Integration voranzutreiben, indem sie intern mit qualifizierter Mehrheit abstimmen. Die EU hat dies genutzt, um 90 Milliarden Euro für die Ukraine (2026-2027) freizugeben und den Plan von Repower EU voranzutreiben, bis 2027 aus den russischen fossilen Brennstoffen auszusteigen.
Nguyen warnt jedoch, dass die Grenzen dieses Ansatzes bereits sichtbar sind. "Wir haben gesehen, dass die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates jetzt in zwei Teile aufgeteilt sind, einen allgemeinen mit allen 27 Mitgliedstaaten und einen, der sich auf die Ukraine bezieht, mit nur 26 Mitgliedstaaten", sagt sie.
"Das erweckt den Eindruck, dass die EU nicht in der Lage ist, als Einheit zu handeln und nicht in der Lage ist, entschlossen und effizient zu handeln."
Artikel 122: Die Notfallklausel unter Druck
Artikel 122 ermöglicht es dem Rat, unter schwerwiegenden wirtschaftlichen oder außergewöhnlichen Umständen mit qualifizierter Mehrheit zu handeln und die Einstimmigkeit zu umgehen. Die EU nutzte dies, um die Auszahlung von Krediten an die Ukraine als Umsetzung von Maßnahmen zum Einfrieren von Vermögenswerten umzudeuten und Ungarns Einwände zu übergehen, ohne sein Veto formell zu übergehen.
Rechtsexperten sind sich uneins. Befürworter sehen darin eine legitime vertragliche Flexibilität unter echten Krisenbedingungen. Kritiker argumentieren, dass die Klausel keine definierte Notfallschwelle enthält, was sie anfällig für Missbrauch und eine mögliche Nichtigerklärung durch den Gerichtshof der EU macht.
Bisher ist noch keine Nichtigerklärung gelungen. Aber die Zahl der Rechtsstreitigkeiten nimmt zu, und jede neue Berufung erhöht das rechtliche Risiko.
Der Artikel 7
Ein selten diskutierter Mechanismus: Artikel 7 des EU-Vertrags erlaubt es der EU, das Stimmrecht eines Mitglieds auszusetzen, wenn es gegen die Werte der EU verstößt. Dieses Verfahren wurde 2018 gegen Ungarn eingeleitet, ist aber ins Stocken geraten.
"Es gibt ein Verfahren, das es der EU erlaubt, die Stimmrechte eines Mitgliedstaates auszusetzen, der die Werte der Europäischen Union grundlegend verletzt", stellt Nguyen fest. "Wenn es eine Lösung gibt, dann wäre es wahrscheinlich diese". Sie räumt aber auch die praktischen Hindernisse ein: "Im Rat gab es immer viel Widerwillen, diese sehr drastische Maßnahme umzusetzen, und es gab auch immer mehr als einen Mitgliedstaat, der vielleicht Gefahr läuft, dass seine Rechte nach Artikel 7 ausgesetzt werden."
Die EU ändert ihre Regeln nicht. Sie biegt sie nur häufiger und kreativer als je zuvor.
Müller argumentiert, dass das größere Risiko darin besteht, was wiederholte Ausweichlösungen anderen Regierungen signalisieren. "Wenn wir uns für einfache Lösungen entscheiden, wenn wir Kompromisse eingehen und einer Regierung das Gefühl geben, dass diese Geiselnahme eine Möglichkeit ist, uns zu erpressen, schaffen wir Anreize, dies auch in Zukunft zu tun", sagt er.