Brüssel will Serbiens EU-Beitritt neu beleben und schon am Mittwoch Cluster 3 öffnen. Viele EU-Hauptstädte zweifeln, ob die neuen Schritte demokratische Rückschritte ausgleichen, anderen geht das geplante Vorgehen zu schnell.
Die Entscheidung Serbiens, umstrittene Justizreformen wieder zurückzunehmen, hat in der Europäischen Union die Debatte neu entfacht, wie sich strategische Zusammenarbeit mit demokratischen Standards in Einklang bringen lässt. Zugleich werden die Differenzen darüber sichtbar, ob Belgrad genug getan hat, um seine EU-Beitrittsperspektive wiederzubeleben.
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Die EU-Kommission hat den Mitgliedstaaten am Montag ein Informationspapier vorgelegt. Darin erläutert sie, warum sie die jüngsten Reformschritte in Serbien für ausreichend hält, um Cluster 3 der Beitrittsverhandlungen zu öffnen. Auf diesen Schritt drängt Belgrad seit Jahren, nachdem die Gespräche festgefahren waren.
Das Schreiben vom 3. Juli, das Euronews vorliegt, kommt zu dem Schluss, dass Serbien die zu Jahresbeginn festgestellten "Rückschritte“ behoben und Maßnahmen ergriffen hat, um die Staatsanwaltschaft für organisierte Kriminalität zu stärken.
Zugleich räumt die Kommission ein, dass "weitere Anstrengungen im Justiz- und Staatsanwaltswesen nötig sind“.
Gespräche mit mehr als einem Dutzend Diplomaten, EU-Beamten und Experten zeigen jedoch: Der jüngste Kurswechsel Serbiens hat die Gräben zwischen den Mitgliedstaaten kaum geschlossen. Einstimmige Zustimmung ist aber nötig, damit der Beitrittsprozess überhaupt weitergehen kann.
Einige Mitgliedstaaten meinen, Belgrad verdiene Anerkennung, weil es Empfehlungen der Venedig-Kommission des Europarats umgesetzt hat. Andere betonen, die Rücknahme der Reformen könne jahrelangen demokratischen Rückbau und anhaltende Sorgen um richterliche Unabhängigkeit, Korruption und Rechtsstaatlichkeit nicht ungeschehen machen. Die Venedig-Kommission ist das verfassungsrechtliche Beratungsorgan des Europarats.
Für viele in Brüssel reicht die Debatte über einen einzelnen Verhandlungskomplex hinaus.
Serbien ist weiterhin die größte Volkswirtschaft des westlichen Balkans und ein strategisch wichtiger Partner. Mancher EU-Vertreter hält deshalb an der Linie fest, dass ein enger Austausch die beste Chance bietet, weitere Reformen anzustoßen.
Andere warnen, dass Belohnungen für kleine Fortschritte, bevor grundlegende Veränderungen umgesetzt sind, die Glaubwürdigkeit des EU-Erweiterungsprozesses untergraben könnten.
Zusätzliche Brisanz erhält die Diskussion durch die Ankündigung von Präsident Aleksandar Vučić, nach acht Jahren im Amt zurückzutreten und binnen drei bis vier Monaten Neuwahlen auszurufen.
Anhänger verstehen den Schritt als Beginn eines neuen politischen Kapitels. Kritiker hingegen sprechen von einem taktischen Manöver, das ihm erlauben könnte, seine Macht zu sichern, indem er das Amt des Ministerpräsidenten anstrebt.
Die Kommission betonte jedoch, dass die Entscheidung letztlich bei den EU-Regierungen liegt. "Die Entscheidung über den nächsten Schritt im Beitrittsprozess Serbiens liegt in den Händen des Rates“, sagte ein Sprecher.
Das Thema soll nach Informationen aus Brüssel am Mittwoch auf einem Treffen der EU-Botschafter zur Sprache kommen.
Strategischer Balanceakt
Die aktuelle Kontroverse begann, nachdem Belgrad ein Paket umstrittener Justizgesetze zurückgezogen hatte, das im Februar verabschiedet worden war und unter dem Namen Mrdić-Gesetze bekannt ist. Vorausgegangen war schwere Kritik der Venedig-Kommission.
EU-Erweiterungskommissarin Marta Kos begrüßte den Schritt und sprach von einem "wichtigen Schritt in die richtige Richtung“. Zugleich betonte sie, die Gespräche über Serbiens umfassendere Reformagenda liefen weiter.
Auch Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat signalisiert, dass Serbien bei den Beitrittsgesprächen vorankommen kann, wenn es die vereinbarten Reformen liefert, während Ratspräsident António Costa kürzlich angedeutet hat, eine stärkere Ausrichtung an den Empfehlungen der Venedig-Kommission könne den Prozess beschleunigen.
Hinter diesen öffentlichen Aussagen verbirgt sich jedoch eine deutlich komplexere Debatte.
Mehrere EU-Beamte halten einen kontinuierlichen Dialog mit Belgrad trotz der demokratischen Defizite und der Weigerung Serbiens, sich den EU-Sanktionen gegen Russland anzuschließen, für strategisch wichtig.
Aus Sicht der Kommission würde ein Abbruch der Kontakte den Einfluss der EU im westlichen Balkan schwächen und ein Land entfremden, das für die Stabilität der Region als zentral gilt.
Diese Einschätzung teilt jedoch längst nicht jeder Mitgliedstaat.
Auf Nachfrage von Euronews bestätigte ein Kommissionssprecher, dass die Behörde den Mitgliedstaaten ein Informationspapier übermittelt hat. Darin legt sie dar, warum die jüngsten Schritte Serbiens aus ihrer Sicht die Öffnung von Cluster 3 rechtfertigen könnten.
Für einige Diplomaten würde die Anerkennung der jüngsten Reformen Serbiens den Grundsatz stärken, dass Kandidatenländer belohnt werden, wenn sie Empfehlungen aus Brüssel und von der Venedig-Kommission umsetzen.
Ein EU-Diplomat warnte, mangelnde Anerkennung spürbarer Fortschritte könne Serbien zum "nächsten Nordmazedonien“ machen – einem Land, das schon 2005 den Kandidatenstatus erhielt, dessen Beitrittsperspektive aber trotz Reformen immer wieder durchkreuzt wurde.
Andere bleiben skeptisch.
Mehrere Diplomaten sagten gegenüber Euronews, die Rücknahme der Justizgesetze sei zwar zu begrüßen, löse aber die grundlegenden Probleme bei Rechtsstaatlichkeit, demokratischen Institutionen und der Unabhängigkeit der Justiz nicht.
Ein Diplomat meinte, der Schritt bringe Serbien lediglich "wieder auf Anfang“. Ein anderer verwies darauf, dass die Reformen in Cluster 1 – dort geht es um die Grundlagen des Beitrittsprozesses, einschließlich Rechtsstaatlichkeit – der eigentliche Prüfstein dafür seien, ob Belgrad zu ernsthaften Fortschritten bereit ist.
Die Debatte verdeutlicht das zentrale Dilemma für Brüssel: Soll die EU schrittweise Reformen honorieren, um Serbien enger an sich zu binden, oder sendet sie damit ein falsches Signal zu den Standards, die Bewerber erfüllen müssen?
Rechtsstaatlichkeit
Mehrere Diplomaten betonten, dass sich Gespräche über Cluster 3 nicht von den Sorgen um Cluster 1 trennen lassen – das Kapitel, in dem die Grundlagen des Beitrittsprozesses verankert sind, darunter Rechtsstaatlichkeit, richterliche Unabhängigkeit und demokratische Institutionen.
Sie verwiesen auf eine vertrauliche Bewertung der Kommission, die Anfang 2025 unter den Mitgliedstaaten kursierte. Mehrere beschrieben sie als eine der kritischsten Einschätzungen der serbischen Fortschritte seit Jahren.
Ein Diplomat nannte das Papier die "schlechteste" Erweiterungsbewertung, die er je gesehen hat. Ein anderer sprach schlicht von einem "vernichtenden“ Urteil.
Ihre Botschaft ist klar: Solange Serbien mit den Grundlagen des Beitrittsprozesses ringt, kann es bei den wirtschaftsbezogenen Verhandlungskapiteln kaum glaubwürdig vorankommen.
"Die Aufhebung der Gesetze ist zu begrüßen“, sagte ein Diplomat. "Doch das bedeutet nicht, dass Serbien plötzlich bereit ist für den nächsten Schritt. Es bringt das Land lediglich dorthin zurück, wo es zuvor stand.“
Andere deuten die jüngsten Entwicklungen anders.
Zwei Diplomaten betonten, die Entscheidung Belgrads, die Justizreformen zurückzudrehen, zeige, dass die Regierung bereit sei, Empfehlungen aus Brüssel und von der Venedig-Kommission aufzugreifen – genau das Verhalten, das der Erweiterungsprozess eigentlich fördern soll.
Die Meinungsverschiedenheit verweist auf eine übergeordnete Frage: Soll die EU Kandidatenländer für schrittweise Fortschritte belohnen, auch wenn tiefere Strukturprobleme ungelöst bleiben?
Eine durchgesickerte Fassung der Kommissionsbewertung, die Euronews einsehen konnte, hält fest, dass die Unabhängigkeit der Justiz nach Verabschiedung der Januar-Gesetze weiterhin erhebliche Defizite aufweist.
Demnach sollte Serbien die Empfehlungen der Venedig-Kommission umsetzen, indem es die Gesetzgebung "ohne Verzögerung" aufhebt oder grundlegend überarbeitet – ein Schritt, den Belgrad inzwischen vollzogen hat.
Das Dokument beschreibt jedoch auch ein breiteres Muster von Problemen, die weit über die Justiz hinausgehen.
Es verweist auf Schwächen bei der demokratischen Regierungsführung und erinnert an die Welle regierungskritischer Proteste nach dem Einsturz eines Bahnhofdachs in Novi Sad im November 2024, bei dem 16 Menschen ums Leben kamen.
Der Bericht hält fest, dass die Sicherheit der Demonstrierenden nicht immer gewährleistet war und nennt mehrere gewalttätige Zwischenfälle während der Proteste. Zudem kritisiert er das Tempo der Ermittlungen zu dem Unglück und bemängelt, Korruptionsuntersuchungen seien durch fehlende Zusammenarbeit der Polizei behindert worden.
"Der Einsturz und die stockenden Ermittlungen nähren weiterhin den Eindruck mangelnder Rechenschaftspflicht und Transparenz bei staatlichen Infrastruktur- und Bauprojekten“, heißt es in dem Papier.
Die Befunde decken sich weitgehend mit dem Erweiterungsbericht 2025 der Kommission. Dort kommt Brüssel zu dem Schluss, dass Serbien in zentralen Bereichen wie Rechtsstaatlichkeit, Korruptionsbekämpfung und der Verringerung staatlicher Eingriffe in die Wirtschaft nur "begrenzte Fortschritte“ erzielt hat.
Trotzdem gibt es unter den Mitgliedstaaten kein einheitliches Bild darüber, welche Konsequenzen diese Einschätzungen für den Beitrittsprozess haben sollen.
Ein Diplomat aus einem großen EU-Land berichtete, er sehe in den vergangenen Wochen "positive Entwicklungen“ in Serbien. Ein anderer kündigte an, jede Empfehlung der Kommission zur Öffnung von Cluster 3 wohlwollend prüfen zu wollen.
Andere bleiben deutlich zurückhaltender und argumentieren, Serbien habe noch nicht gezeigt, dass es bei den Kernreformen des Beitrittsprozesses dauerhaft vorankommt.
Rücktrittsankündigung wirft neue Fragen auf
Vučićs Ankündigung, zurücktreten zu wollen, verleiht der ohnehin sensiblen Diskussion in Brüssel eine weitere Unsicherheitsebene.
Der 56-Jährige, der die serbische Politik seit mehr als einem Jahrzehnt prägt, erklärte, er werde nach zwei Amtszeiten als Präsident aufhören. Ob er für das Amt des Ministerpräsidenten kandidiert, ist offen. Vučić betont jedoch, jede Entscheidung werde transparent getroffen.
Für EU-Vertreter ist die Nachricht bedeutsam, aber nicht zwangsläufig ein Wendepunkt.
"Das ordnungsgemäße Funktionieren demokratischer Institutionen steht im Zentrum des EU-Beitrittsprozesses Serbiens“, sagte ein Kommissionssprecher gegenüber Euronews. Brüssel werde kommende Wahlen genau beobachten, um sicherzustellen, dass sie frei und fair verlaufen.
Experten warnen hingegen davor, Vučićs Ankündigung als Zeichen eines breiteren demokratischen Aufbruchs zu deuten.
Antigona Imeri, Westbalkan-Expertin am Centre for European Policy Studies, sieht in dem angekündigten Rücktritt vor allem ein taktisches Manöver.
„Der Schritt sollte die Alarmglocken schrillen lassen“, sagte sie und warnte, dass Vučić seine Macht damit eher festigen als schwächen könnte.
Ein europäischer Diplomat stimmte dieser Einschätzung im Grundsatz zu. In Brüssel gebe es kaum die Erwartung, dass sich Serbiens politischer Kurs allein dadurch grundlegend ändere, dass Vučić den Präsidentenposten räumt.
Berta López Domènech, Politikexpertin beim European Policy Centre, sieht in der Ankündigung ebenso sehr verfassungsrechtliche Zwänge wie politische Strategie.
Da Vučić die verfassungsrechtliche Obergrenze von zwei Amtszeiten als Präsident erreicht hat, könnte er nun das Amt des Ministerpräsidenten anstreben. So bliebe ihm die politische Kontrolle, während er sich zugleich als jemand präsentiert, der auf die Forderungen der Straße nach Monaten regierungskritischer Proteste reagiert.
"Er gibt sich als jemand, der den Menschen zuhört“, sagte sie. "Aber er kann nicht mehr als Präsident kandidieren. Als Ministerpräsident könnte er seine Macht weiter ausüben.“
López Domènech sieht diese scheinbare Widersprüchlichkeit nicht nur in der Innenpolitik Serbiens.
"Wenn man sich seine innenpolitische Rhetorik ansieht, ist sie weiterhin konfrontativ gegenüber der EU und freundlich gegenüber Russland“, sagte sie. "Die Gesamtlinie hat sich nicht geändert.“
Für den slowenischen Europaabgeordneten Vladimir Prebilič, Mitglied der Parlamentsdelegation für die Beziehungen zu Serbien, bietet die bloße Ankündigung kaum Gewähr für bessere demokratische Standards.
"Es gibt keinen konkreten Zeitplan, keine Auflösung des Parlaments und vor allem keine Garantie für freie und faire Wahlen“, sagte er.
"Die kosmetische Veränderung der aktuellen politischen Konstellation wird am EU-Kurs Serbiens nichts ändern. Dieser liegt faktisch seit 2021 auf Eis.“
Stattdessen plädiert er dafür, dass Brüssel weniger auf politische Ankündigungen schauen sollte und stärker auf die Rahmenbedingungen künftiger Wahlen.
"Was Serbien von Europa braucht, ist ein klares, unmissverständliches Signal, dass freie und faire Wahlen jetzt notwendig sind – und dass die EU bedingungslos an der Seite der Bürgerinnen und Bürger Serbiens und der demokratischen Bewegung steht.“
Altbekanntes Dilemma
Serbiens demokratische Entwicklung ist nur ein Teil der Gleichung, mit der sich die EU-Hauptstädte auseinandersetzen müssen.
Die Weigerung des Landes, sich den EU-Sanktionen gegen Russland anzuschließen, die enge politische Beziehung zu Moskau und die wachsenden Verbindungen zu China erschweren die Beitrittsgespräche zusätzlich.
Der kroatische Europaabgeordnete Tonino Picula, Berichterstatter des Europäischen Parlaments für Serbien, warnte jüngst, dass Länder wie Montenegro und Albanien ihre Reformen beschleunigt haben, während Serbien einen "kontinuierlichen Abbau politischer Rechte und bürgerlicher Freiheiten“ erlebt und seine demokratischen Institutionen geschwächt wurden.
Er verwies zudem auf die geringe Übereinstimmung Belgrads mit der Außen- und Sicherheitspolitik der EU – ein Punkt, der für viele Mitgliedstaaten immer stärker ins Gewicht fällt.
Vučić hält trotz des russischen Angriffskriegs gegen die gesamte Ukraine enge Kontakte zu Russlands Präsident Wladimir Putin und nahm in diesem Jahr sogar an der Siegesparade zum Tag des Sieges in Moskau teil.
Die EU-Außenbeauftragte Kaja Kallas hat diese Nähe öffentlich kritisiert und gefragt, warum europäische Staats- und Regierungschefs sich an die Seite Putins stellen, während Russland seinen Krieg gegen die Ukraine fortsetzt.
Serbische Regierungsvertreter beklagen hingegen, Brüssel lege nicht für alle Kandidatenländer die gleichen Maßstäbe an.
Die ehemalige Ministerpräsidentin Ana Brnabić sagte kürzlich gegenüber Euronews, Serbien sei mit "Doppelstandards“ konfrontiert. Sie verwies dabei auf Empfehlungen des Büros für demokratische Institutionen und Menschenrechte (ODIHR) zur Reform des Wahlrechts.
"Wenn man andere Kandidatenländer betrachtet, die ebenfalls ODIHR-Empfehlungen zur Verbesserung der Wahlbedingungen erhalten haben, stellt man fest: Sie müssen nicht eine einzige davon umsetzen und haben dennoch bereits alle ihre Cluster geöffnet“, sagte sie.
"Wir geben nicht auf. Wir werden weiter kämpfen und noch härter arbeiten. Wichtig ist, dass wir nicht nur Pläne präsentieren, sondern auch Ergebnisse.“