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Wem hilft das UNHCR in Libyen, Flüchtlingen oder Staaten?
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Taha JAWASHI / AFP

Wem hilft das UNHCR in Libyen, Flüchtlingen oder Staaten?

Am 3. Oktober will das UNHCR "sich an alle Opfer der Einwanderung erinnern, ihrer gedenken und Initiativen zur Sensibilisierung und Solidarität fördern".

Vor diesem Hintergrund hat Euronews eine Untersuchung des Einsatz des UN-Flüchtlingshilfswerks in Libyen durchgeführt, wo Zehntausende von Migranten in Gefangenenlagern leben in der Hoffnung nach Europa zu gelangen.

An den Orten, an denen Migranten auf Entscheidungen warten, decken wir ein Ausmaß an Vernachlässigung in Bezug auf die Lebensbedingungen auf. Wir fragen, warum die humanitäre Organisation der Vereinten Nationen nicht die notwendige Handlungsfreiheit in Libyen hat, wenn die Mutterorganisation - die Vereinten Nationen - mit der Regierung in Tripolis zusammenarbeitet. Wir fragen, warum es an Transparenz in der Tätigkeit der Agentur mangelt, und wir sprechen mit einigen betroffenen Migranten und lassen sie ihre Geschichten erzählen.

Der Tweet, der uns zum Nachdenken brachte

Im August sorgten einige Tweets des Sonderbeauftragten des UNHCR für das zentrale Mittelmeer, Vincent Cochetel, für Kopfschütteln.

Zuerst äußerte er sich besorgt über die "Radikalisierung der Migrationsträume", dann schrieb er, es sei "anormal", dass einige Flüchtlinge Sprachkurse und Ausbildungsangebote ablehnten, weil sie eigentlich nur in die EU wollten.

Er sei missverstanden worden, erklärte er anschließend. Dennoch stellt sich die Frage: Warum beschuldigt das UN-Flüchtlingshilfswerk Menschen, die unter ihre Zuständigkeit fallen, Menschen, die internationalen Schutz benötigen, unrealistische Hoffnungen auf Sicherheit zu haben?

Experten der Politik des UNHCR zufolge sind seine Bemerkungen symptomatisch für Folgendes:

  • zunehmende Frustration aufgrund der anhaltenden Krisensituation in Libyen
  • Realpolitik
  • einen schrittweisen Übergang zur politischen Ausrichtung des zweitgrößten Geldgebers, der Europäischen Union

Libyen, Migration, Normen und Menschenrechte

Die Europäische Union finanziert den EU-Treuhandfonds für Afrika und zählt dabei auf die Internationale Organisation für Migration (IOM) und den UNHCR, um sicherzustellen, dass das Migrationsmanagement- und Asylsystem in Libyen mit den wichtigsten internationalen Normen und Menschenrechten vereinbar ist. "Die UN-Organisationen sind die wichtigsten Partner bei unserer Arbeit in Libyen, vor allem zum Schutz von Menschen in Not", sagte ein EU-Sprecher gegenüber Euronews.

Dann gibt es eine dysfunktionale libysche Regierung, die in dem Land ohne eine Absichtserklärung tätig ist. Sie wird von den UN unterstützt, erkennt aber das UNHCR - die hauseigene Agentur der UN, nicht an.

Und dann gibt es da mehr als 50.000 registrierte Flüchtlinge und Asylbewerber; die Mehrheit von ihnen (91%) lebt in städtischen Gebieten, während 4.673 in 26-30 Haftanstalten eingesperrt sind. Sie werden von nicht lizenzierten Parteien betrieben, Menschenrechtsverletzungen sind hier an der Tagesordnung.

In diesem Kontext muss das UN-Flüchtlinghilfswerk "aus einer schwachen Position heraus und ohne dauerhafte Sicherheitsgarantien" arbeiten, betont Dr. Melissa Phillips, Mitarbeiterin an der Western Sydney University und unabhängige Migrationsforscherin.

Trotz der "großen Besorgnis über die Migrationsfrage in Europa, das zuvor Haftanstalten in Libyen finanziert hat, hat niemand einen Schritt zurückgemacht, um sich das System, das im Land eingeführt werden müsste, mal anschauen. Jeder ist nur im Reaktionsmodus. Auch wenn es derzeit vielleicht nicht möglich ist, ein Asylsystem im Land aufzubauen, müssen größere Anstrengungen unternommen werden, um ein System für die Arbeit vor Ort zu schaffen. Dazu gehören Arbeitsvisa und die Anerkennung von Zeitarbeitsmigranten", fuhr sie fort.

Das UNHCR, das behauptet, nur Asylbewerber und Flüchtlinge aus neun Ländern oder Gemeinschaften registrieren zu können, wird von verschiedenen NGOs und Menschenrechtsaktivisten wegen mangelnder Transparenz für die Arbeit in Libyen kritisiert. Bereits im Juni stellte der ehemalige UNHCR-Mitarbeiter Jeff Crisp, der jetzt für das Refugee Studies Centre und das Chatham House schreibt, 20 Fragen, die zum Zeitpunkt des Schreibens im September öffentlich unbeantwortet blieben.

Hat das UNHCR jemals Beweise dafür gesehen, dass Menschen von der Küstenwache bei der Überwachung und Rückkehr misshandelt wurden?
Wie weit hat das UNHCR Zugang zu Flüchtlingen und Migranten, die in Haft gehalten werden? Wird der Zugang jemals verweigert, und wenn ja, aus welchen Gründen?
Kann das UNHCR unangekündigte Besuche in den Haftanstalten durchführen?
Hat das UNHCR jemals Beweise dafür erhalten, dass Gefangene freigesprochen, Zwangsarbeit geleistet, gefoltert oder verkauft werden? Hat der UNHCR jemals Beweise dafür erhalten, dass Schmuggler und Menschenhändler in den Haftanstalten tätig sind?

Diese Fragen spiegeln die tatsächlichen Bedenken der Migranten wider, die in Haftanstalten eingesperrt sind und mit denen Euronews sprechen konnte. Sie werfen dem libyschen Personal des UN-Flüchtlingslagers vor, sie zu vernachlässigen, es gebe lange Wartezeiten bei den Registrierungsverfahren. Auch der Vorwurf, dass die UN-Mitarbeiter mit den Leitern der Haftanstalten zusammenzuarbeiten und in diesem Zusammenhang sogar ihre Missbräuche vertuschen.

Aussage gegen Aussage

Im April 2019 brach angeblich eine Revolte im Werk Qasr bin Ghashir bei Tripolis aus. Flüchtlinge beschrieben, wie Milizen wahllos auf sie schossen. Das UNHCR erklärte, 325 Menschen seien evakuiert worden und schickte eine Pressemitteilung heraus, in der es heißt, dass Waffen in die Luft abgefeuert wurden. Sowohl MSF als auch Amnesty kamen jedoch zu dem Schluss, dass Migranten tatsächlich Schussverletzungen erlitten hatten, und forderten Ermittlungen wegen Kriegsverbrechen. Euronews bat das UN-Flüchtlingshilfswerk um Kommentar zu der veröffentlichten Erklärung, in der dies ausdrücklich bestritten wurde.

Die Flüchtlinge wurden anschließend in die von den Milizen geführte Haftanstalt Az-Zāwiyah überführt, wo sie über Folter und Erpressung berichteten. Hier wurde im Juni auf eine weitere Gruppe von Menschen geschossen. Sie hatten zuvor protestierten, weil sie keine Nahrung erhielten.

Dieses Zentrum, in dem das UNHCR tätig ist, verfügt über bekannte Verbindungen zu einer Küstenwache und wird von der berüchtigten Al-Nasr-Brigade geleitet. Ihr Anführer Mohammed Kachlaf unterliegt den Sanktionen des UN-Sicherheitsrates wegen Menschenhandel. Laut Jérôme Tubiana, einem Forscher, der sich mit Migration südlich der Sahara befasst, scheint die Angleichung des UNHCR an die EU-Politik "im Widerspruch zu stehen, da sowohl die EU als auch das UNHCR die Zusammenarbeit mit der Az-Zāwiyah Al-Nasr-Brigade für akzeptabel halten, obwohl ihre Anführer unter UN-Sanktionen stehen: Die Zusammenarbeit mit ihren Leuten kann eine Verletzung der Sanktionen darstellen".

Ein EU-Sprecher, äußerte sich in diesem Zusammenhang unter anderem zur Al Nasr-Brigade. "Die EU unterstützt die Al-Nasr-Brigade nicht, und wir haben eng mit den EU-Mitgliedstaaten zusammengearbeitet, um Sanktionen gegen Menschenhändler auszuweiten." Er fügte hinzu, dass "keine der von der Operation Sophia ausgebildeten Küstenwachen auf der UN-Sanktionsliste steht".

Charlie Yaxley, UNHCR Globaler Sprecher für Afrika und das Mittelmeer/Libyen, sprach mit uns über die schwierige Koordinierung jeglicher Art von Operationen in Libyen.

"Die Arbeit, die wir in Haftanstalten verrichten können, ist begrenzt, da diese von den libyschen Behörden verwaltet werden. Unser Zugang ist eingeschränkt und wir beschränken uns auf die Durchführung von Registrierungen, Schutzbewertungen, medizinische Überweisungen/Behandlungen und die Bereitstellung von grundlegenden Hilfsgütern. Besuche in Haftanstalten werden im Voraus koordiniert, Besuche werden nie unangekündigt durchgeführt und der Zugang zu den Teams des UNHCR muss im Voraus gewährt werden. Der UNHCR hält die Haftanstalten für nicht sicher für Flüchtlinge."

Wie kann das also gelöst werden? Die UNO erkennt die "Regierung der nationalen Einheit" in Libyen an. Wenn die "libyschen Behörden" die Zentren leiten, warum kann dem UNHCR dann kein besserer Zugang gewährt werden? Yaxley gibt zu, dass die "Situation in den Haftanstalten entsetzlich ist". Wie sieht also der Plan aus?

Zu den weiteren Anschuldigungen von Quellen sowohl innerhalb Libyens als auch aus internationalen Hilfsexperten sind unter anderem

  • Diskriminierung von Migranten, die in städtischen Gebieten leben
  • Korruption in Evakuierungseinrichtungen
  • Fehlmanagement bei Überprüfungsprozessen
  • ein auf Nationalitäten basierendes Schutzsystem - Schaffung von Günstlingswirtschaft
  • Hunderte von Anfragen von Migranten blieben unbeantwortet
  • Laptops, die zu überhöhten Preisen gekauft wurden - rund 5.800 US-Dollar
Die Arbeit, die wir in Haftanstalten verrichten können, ist begrenzt, da diese von den libyschen Behörden verwaltet werden.
Charlie Yaxley
UNHCR

Dreißig Jahre für die Umsiedlung?

Eine der wichtigsten Aktivitäten des UNHCR liegt in der Evakuierung von Flüchtlingen aus Libyen. Seit Beginn der Umsiedlungen aus Libyen Ende 2017 konnten sie jedoch rund 2.000 Menschen pro Jahr umsiedeln. Demnach würde es 30 Jahre brauchen, um alle bereits registrierten Personen umzusiedeln", erklärte Jérôme Tubiana. "Und das ist größtenteils auf die EU-Politik zurückzuführen. Aufgrund des Mangels an Zeitnischen in Europa priorisiert das UNHCR in Libyen diejenigen, die ihrer Meinung nach die am stärksten gefährdete sind, darunter Minderjährige, Frauen und Familien. Für alleinstehende erwachsene Männer scheint es selbst in höchst politischen Fällen fast unmöglich zu sein, umgesiedelt zu werden. Und das auch wenn die Rückkehr nach Hause Verhaftung oder Tod bedeutet."

"Dazu kommt, dass UNHCR-Mitarbeiter in Libyen wenig über komplizierte politische Zusammenhänge in Eritrea oder Darfur wissen. In der Praxis werden daher grundlegende Kriterien für das politische Asyl angewandt, dazu zählen Anzahl und Art der von der EU aufgenommenen Personen. Tatsächlich sind die Forderungen der Asylbewerber überhaupt nicht 'radikal', sie fordern lediglich, dass das UNHCR sein Mandat ordnungsgemäß erfüllt und genau die Prinzipien respektiert, die seine Existenz rechtfertigen", bekräftigt Tubiana.

Das Mandat des UNHCR besteht darin, eine Lösung für Flüchtlinge zu finden, aber nicht unbedingt eine, die einen Migrant zufrieden stellt. Sie müssen einfach eine sichere Lösung finden. "Hier ensteht die Frustration", wie uns eine anonyme Quelle sagte. "Manchmal ist es nicht das, was Flüchtlinge wollen".

Melissa Phillips erklärte, dass viele Migranten in Libyen Smartphones haben und daher Geschichten kennen wie die von Rahaf Al-Qununun, einer saudischen Frau, der in Kanada Asyl gewährt wurde, nachdem sie sich in einem Flughafenhotel in Thailand verbarrikadiert hatte. "Flüchtlinge sehen das und es sendet ihnen eine Botschaft über eine andere Gewichtung" in der Umsiedlungspolitik des UNHCR, die diese als Erfolgsgeschichte feierte. "Die Menschen haben Wünsche und Sehnsüchte, doch diese Träume können für uns unangenehm werden".

Hilflos?

"Ich kann bestätigen, dass der UNHCR die schrecklichen Folterungen und Vergewaltigungen gegen Flüchtlinge in den offiziellen Haftanstalten nicht stoppen oder verhindern kann", sagt Giulia Tranchina, eine Einwanderungsanwältin in London, die seit Jahren mit Asylbewerbern in Libyen zusammenarbeitet, gegenüber Euronews.

"Weit verbreitete Vorfälle von Folter, vorsätzlichem Verhungern und Kriegsverbrechen gegen inhaftierte Migranten und Flüchtlinge in Libyen, wie sie in den Berichten des Amtes des Hohen Kommissars für Menschenrechte dokumentiert sind, zeigen deutlich, dass das UN-Flüchtlingshilfswerk nicht in der Lage ist, die Bedingungen in den Haftanstalten zu verbessern. Es zeigt auch, dass die Finanzierung und Unterstützung Europas für die libyschen Behörden einer Komplizenschaft bei diesen Verbrechen gleichkommt. Die Behauptung der EU, dass die Finanzierung des UNHCR dazu bestimmt ist, die Bedingungen in diesen Zentren zu verbessern, wird nicht nur durch die Beweise, sondern auch durch eigene Erklärungen des UNHCR zunichte gemacht. Darin wird ständig betont, dass sie solche Zentren nicht leiten und oft keinen Zugang oder keine Genehmigung der Behörden zur Hilfe inhaftierter Flüchtlinge haben".

Gefangenenlager in Tarik SikaSara Creta

Die Spur des Geldes

Was geht da intern beim UNHCR vor? "Folgt der Spur des Geldes ist immer eine gute Regel", sagte uns ein Professor für Menschenrechte in diesem Bezug.

Der größte Teil der UNHCR-Finanzierung stammt von einem Dutzend wichtiger Geberstaaten, aber die Höhe dieser Finanzierung hat nicht mit den steigenden Zahlen Schritt gehalten, die das Hilfswerk voraussichtlich unterstützen wird, so der ehemalige UNHCR-Beamte Jeff Crisp. Fast 90 Prozent der Mittel der Agentur werden von Staaten bereitgestellt, und der Verwaltungsrat des UNHCR besteht ausschließlich aus Staaten.

Eine gut informierte Quelle glaubt, dass das UNHCR befürchtet, dass die USA (sein bei weitem größter Geber, der allein mehr als 40 % seines Budgets beisteuert) ihre Mittel kürzen und das Hilfswerk sich deswegen mehr und mehr Richtung EU orientiert.

Für das Geschäftsjahr 2018 erreichte der US-Beitrag zum UNHCR einen historischen Höchststand von fast 1,6 Milliarden US-Dollar, ein Anstieg von 0,2 Milliarden US-Dollar seit 2017. Damals hatte die Trump-Regierung damit gedroht, die UN-Finanzierung um bis zu 50 Prozent zu reduzieren. Schließlich beschlossen die USA, das UNHCR zu verschonen und ihre Unterstützung nur für das UNRWA (die UN-Agentur für palästinensische Flüchtlinge) zu kürzen. Was 2019 betrifft, so haben die USA ihre Mittelzusage an den UNHCR nur geringfügig reduziert und zum Zeitpunkt des Schreibens bereits bis zu 70 oder 80% davon beigetragen.

"Es ist immer schwierig vorherzusagen, ob die Staaten das UNHCR tatsächlich zu dem Niveau finanzieren, zu dem sie sich verpflichtet haben. Sicher ist, dass der Beitrag der EU zur Arbeit des UNHCR zwischen 2015-2018 proportional weitaus stärker gestiegen ist als der der USA, der im Durchschnitt in diesem Zeitraum mehr oder weniger stabil geblieben ist", analysiert Marion Fresa, Professorin für Anthropologie der internationalen Hilfe an der Universität Neuenburg.

"Dies ist jedoch weniger auf die Bereitschaft des UNHCR zurückzuführen, sich der EU anzunähern, als vielmehr auf die Art und Weise, wie die EU seit 2015 die sogenannte "Flüchtlingskrise" angeht. Nämlich indem sie einen sich ständig erweiternden sicherheitshumanitären Apparat finanziert, um Migranten an ihren Grenzen aufzuhalten und den Flüchtlingsschutz an ihre Nachbarländer auszulagern - ein Apparat, zu dem das UNHCR gehört."

In den letzten 20 Jahren hat das Flüchtlingshilfswerk versucht, seine Finanzierungsquellen zu diversifizieren, indem es Partnerschaften mit multinationalen Unternehmen wie Microsoft, Nike oder zuletzt IKEA eingegangen ist und Mittel von privaten Stiftungen, NGOs und der breiten Öffentlichkeit gesammelt hat. Es hat auch versucht, nicht-traditionelle Geberstaaten wie Katar, Saudi-Arabien, Südkorea oder China davon zu überzeugen, zu ihrer Arbeit beizutragen. "Allerdings hängt der größte Teil des Budgets des UNHCR immer noch von den gleichen Schlüsselländern ab, und seine Diversifizierungsbemühungen haben nicht unbedingt dazu geführt, dass die Agentur neutraler oder weniger politisiert ist", so Fresa weiter.

Flüchtlinge gelten immer als "Problem"

"Erstens, weil das UNHCR ohnehin eine zwischenstaatliche Organisation bleibt, und als solche war sein Mandat immer von den Anliegen der Staaten und von einer staatlich orientierten Sichtweise von Flüchtlingen als "Problem" geprägt. Zweitens ist das UNHCR zur Erfüllung seines Mandats (Gewährleistung des Rechts auf Asyl und Suche nach Lösungen für Flüchtlinge) auf die Kooperationsbereitschaft der Staaten angewiesen und muss daher ständig hochpolitische Verhandlungen mit ihnen führen. [...] Im Laufe der Zeit ist der UNHCR tatsächlich zu einem eigenständigen politischen Akteur im komplexen Bereich der Migrationssteuerung geworden, der seine eigenen organisatorischen Interessen und Vorstellungen davon vertritt, was Flüchtlingsschutz sein sollte".

Die Vorstellung, dass ein humanitäres Organ zu einem politischen Akteur werden muss, um in den Strukturen der internationalen Politik tätig zu sein, ist nicht verwunderlich. Es lohnt sich aber zu prüfen, inwieweit dieses unvermeidliche Manöver die Erfüllung seines Auftrags beeinträchtigt.

Seit seiner Gründung besteht das Hauptziel des UNHCR darin, die Unterzeichnerstaaten der Flüchtlingskonvention von 1951 an ihre internationalen Verpflichtungen zu erinnern. Dazu gehört, Bemühungen der Staaten um die Einhaltung des internationalen Flüchtlingsrechts zu überwachen und Normen zu entwickelt für die Entwicklung nationaler Asylsysteme.

Ist das UNHCR ein "Feigenblatt" für die EU?

Wie Sandvik und Jacobsen in dem Buch "UNHCR und der Kampf um Rechenschaftspflicht" (2016) gezeigt haben, wurden Anfang der 2000er Jahre ehrgeizige Struktur- und Verwaltungsreformen durchgeführt, um die Rechenschaftspflicht des UNHCR gegenüber seinen Geldgebern und Begünstigten zu verbessern. Dies hatte jedoch unbeabsichtigte Auswirkungen auf die Bürokratisierung der Organisation und "stellte neue Herausforderungen hinsichtlich der Gefahr, den Flüchtlingsschutz in ein rein technokratisches Unterfangen und nicht in ein politisches Problem zu verwandeln", ergänzt Fresia.

"Ich denke, das UNHCR wird in den letzten Jahren immer weniger kritisch", sagt uns eine anonyme Quelle. "Fokussierung auf seine Eigenvermarktung und Unterstützung durch Prominente, anstatt sich auf Flüchtlinge zu konzentrieren, wie sie es tun sollten".

James Hathaway, Direktor des Programms für Flüchtlings- und Asylrecht an der University of Michigan Law School, wurde von der Development Media Outlet Devex zitiert, als er sagte, dass die Flüchtlingskonvention, die das UNHCR durchsetzt, die einzige UN-Konvention ist, die keine unabhängige Aufsichtsbehörde hat. Und das ist Teil ihres Problems.

Omer Shatz, Dozent für Völkerrecht am Pariser Institut für Politikwissenschaft (SciencesPo), der ein Gerichtsverfahren gegen die EU und die Mitgliedstaaten vor dem Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) eingeleitet hat, meint: "Es ist an der Zeit, dass das UNHCR neutral bleibt und nicht mehr als Feigenblatt der EU in libyschen Konzentrationslagern und im Mittelmeerraum dient. Die Situation wird derzeit vom IStGH untersucht, und alle beteiligten Akteure, einschließlich der UN-Beamten, können zur Verantwortung gezogen werden".

Die gleiche Hoffnung teilen Tranchina ("Die EU-Regierung sollte aufhören, sich hinter der Präsenz von IOM und UNHCR vor Ort zu verstecken") und Tubiana. "Es scheint, dass das UNHCR es allmählich aufgibt, das Asylrecht zu verteidigen und sich an die EU-Politiken anzugleichen. Diese zielen darauf ab, Migrantenströme von Afrika nach Europa zu verhindern, sie so südlich wie möglich zu drängen und die Migrationskontrolle an afrikanische Regierungen auszulagern. Dabei spielen Demokratie und Menschenrechte eine immer kleinere Rolle".

Cochetel selbst lieferte den Beweis, dass das UNHCR die Bemühungen verdoppelt, Migranten Lösungen zu geben, bevor sie Libyen erreichen: "Wir müssen dafür sorgen, dass die Umsiedlung im ersten Asylland besser funktioniert, und wir sollten alle Anreize für Sekundärasyl beseitigen".