Es galt als entscheidender Gipfel für die Ukraine und die EU – und das war er auch. Doch die Nacht verlief anders als geplant. Gespräche mit beteiligten Diplomaten zeigen, wie die EU ein beispielloses Darlehen zur Unterstützung der Ukraine vereinbarte.
Der eigentliche Gipfel begann in der Nacht, bevor die europäischen Staats- und Regierungschefs am vergangenen Donnerstag im Europa-Gebäude zu ihrem letzten Treffen in diesem Jahr zusammenkamen. Wie so oft in Brüssel waren dieTagesordnungspunkte nur indikativ, und die wirklichen Geschäfte wurden am Rande erledigt.
Auf dem Tisch lag ein innovativer Plan für ein Reparationsdarlehen für Kyjiw auf der Grundlage von stillgelegten russischen Vermögenswerten, die hauptsächlich in Belgien gehalten werden. Diese Option wurde vom deutschen Bundeskanzler Friedrich Merz, der dänischen Premierministerin Mette Frederiksen und der Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen bevorzugt. Der Widerstand des belgischen Premierministers Bart de Wever war das Haupthindernis, aber nicht das einzige.
Am Ende einigte sich die EU auf eine andere Lösung und verzichtete auf das Reparationsdarlehen. Dies ist ein Bericht darüber, wie die Einigung zustande kam.
Am Mittwochabend trafen sich die Staats- und Regierungschefs der EU und ihre Amtskollegen aus den Beitrittsländern zu einem Arbeitsessen.
Während sich die Veranstaltung vordergründig auf die Erweiterung konzentrierte, war die eigentliche Frage, die die Staats- und Regierungschefs beschäftigte, die Zukunft der Ukraine und die Frage, wie man das Land finanziell über Wasser halten kann, während sich die Friedensverhandlungen hinziehen und die USA sich zurückziehen.
Am selben Abend verließen von der Leyen, Merz und de Wever das Abendessen zwischen der EU und den westlichen Balkanstaaten, um an einer Nebenbesprechung über das Reparationsdarlehen teilzunehmen.
Der belgische Premierminister - verärgert darüber, dass er in einigen Medien als russischer Aktivposten dargestellt wurde - war sich darüber im Klaren, dass die Ukraine eine finanzielle Rettungsleine erhalten müsse, diese aber nicht allein auf Kosten seines Landes gehen dürfe, da sonst der belgische Finanzsektor und möglicherweise auch die Eurozone gefährdet würden.
Italien meldete ebenfalls Bedenken an
Bei der Diskussion am Mittwochabend am Rande der Veranstaltung konnte de Wever feststellen, dass sich der Wind gedreht hatte. Italien hatte sich zu seinen Gunsten geäußert und gefordert, dass andere Optionen geprüft werden sollten, während in Rom die Bedenken über die möglichen Auswirkungen des Reparationskredits lauter wurden.
Ein Bericht der Rating-Agentur Fitch, die Euroclear, den Verwahrer der eingefrorenen russischen Guthaben in Belgien, unter Berufung auf Liquiditäts- und Rechtsrisiken auf "Negative Watch" gesetzt hatte, schürte diese Bedenken. Ein Diplomat sagte Euronews, dass Euroclear im Zentrum der Diskussionen stehe. Das Problem mit den Marktkräften sei, so der Beamte, dass sie, wenn sie einmal entfesselt sind, ein Eigenleben führen und nicht kontrolliert werden können.
Die Befürworter des Reparationskredits bestanden darauf, dass die russischen Vermögenswerte nicht beschlagnahmt und die Risiken für Belgien ausreichend abgedeckt würden, aber es war nicht klar, ob die Märkte dem zustimmen würden. Für Bercy, Frankreichs mächtiges Finanzministerium, konnte dieses Risiko nicht ignoriert werden.
"Die Idee des systemischen Risikos ist kein Scherz", sagte ein Diplomat.
In der Zwischenzeit witzelte der ungarische Premierminister Viktor Orbán über seinen belgischen Amtskollegen, indem er sagte, er würde gefoltert werden. Orbán sorgte auch für Verwirrung, als er erklärte, das Reparationsdarlehen sei von den Diskussionspunkten des Gipfels gestrichen worden.
Sein slowakischer Verbündeter Robert Fico scherzte bei Euronews, sein Freund Viktor scheine über den Tagesablauf des Gipfels verwirrt zu sein. "Das Reparationsdarlehen ist alles, worüber wir sprechen werden", sagte er.
Aber Orbán, der auch der ranghöchste Staatschef im Europäischen Rat ist und die Brüsseler Maschinerie gut kennt, hatte etwas vor.
Aktivieren von Plan B
Der Gipfel begann mit einer dramatischen Erklärung seitens von der Leyen: Sie würde es den Staats- und Regierungschefs der EU nicht erlauben, das Gebäude zu verlassen, bevor eine Lösung für die Finanzierung der Ukraine gefunden sei. In der Brüsseler Presse wurde spekuliert, dass der Gipfel bis zum Wochenende dauern könnte, was an einen viertägigen Gipfel erinnerte, bei dem eine Einigung über einen Wiederaufbauplan nach der Pandemie im Jahr 2020 erzielt wurde.
Hinter verschlossenen Türen sprach der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj zu den 27 Teilnehmern. Er erklärte den Staats- und Regierungschefs, dass Russland als Aggressor für den Schaden, der seinem Land zugefügt wurde, aufkommen müsse, und bezeichnete das Reparationsdarlehen als "intelligenten und fairen Ansatz".
Nachdem er seine Argumente vorgetragen hatte, verließ Selenskyj die versammelten Staats- und Regierungschefs, die hinter verschlossenen Türen über das Schicksal der Reparationsdarlehen diskutierten. Auf der Pressekonferenz, die auf seine Intervention im Saal folgte, schlug er einen wesentlich schärferen Ton an und warnte, dass die Kriegsanstrengungen der Ukraine ohne eine Finanzspritze bis spätestens zum Frühjahr zunichte gemacht werden würden.
Zu Beginn des Abendessens war das Reparationsdarlehen das Hauptthema der Diskussion. Von der Leyen, Merz und Frederiksen sprachen alle über die Vorzüge des Vorschlags und argumentierten, dass die Ukraine damit finanziell gut ausgestattet sei und Russland für die Schäden nach dem Prinzip "wer kaputt geht, muss zahlen" aufkommen müsse.
Politisch gesehen war das Reparationsdarlehen ebenfalls von Vorteil, da es bedeutete, dass der Großteil der Finanzierung nicht vom europäischen Steuerzahler getragen werden musste, was nach Ansicht von der Leyens für die europäische Öffentlichkeit nur schwer zu verstehen gewesen wäre.
Als sich verschiedene Politiker am Tisch zu Wort meldeten, machte Giorgia Meloni einen langen Beitrag, in dem sie den Plan, der von Personen, die mit den Diskussionen vertraut waren, als detailliert und gut durchdacht beschrieben wurde, in Frage stellte.
Auch Orbán sprach sich dagegen aus, während eine belgische Forderung nach unbegrenzten Garantien für Aufsehen sorgte. Die anderen Staats- und Regierungschefs waren sich darüber im Klaren, dass sie ihre nationalen Parlamente um Erlaubnis bitten müssten, sich zu etwas zu verpflichten, das sie nicht einmal quantifizieren konnten.
An diesem Punkt wurde Ratspräsident António Costa klar, dass das Reparationsdarlehen gegen eine Mauer gestoßen war und es an der Zeit war, einen Plan B vorzulegen - der ebenfalls mit Bedingungen verbunden war.
Costa erinnerte die Staats- und Regierungschefs daran, dass die Kommission eine Alternative vorgelegt hatte, um die 90 Milliarden Euro, die die Ukraine im nächsten Jahr und bis 2027 benötigen würde, durch eine gemeinsame Kreditaufnahme mit Unterstützung aus dem EU-Haushalt zu decken. Dafür wäre ein einstimmiges Votum erforderlich. Costa deutete an, dass Plan B auf dem Tisch liege, sofern Orbán kein Veto einlegen würde.
"Costa verstand, dass das Reparationsdarlehen feststeckte und er übernahm die Führung, da von der Leyen nicht in der Lage war, den Plan B zu aktivieren", sagte ein Diplomat. "Das hat den Verlauf der Nacht verändert."
Kuscheln im ungarischen Raum
Mit Plan B in der Tasche traf sich Orbán mit seinem tschechischen Amtskollegen Andrej Babiš und dem slowakischen Premierminister Robert Fico im ungarischen Saal des Ratsgebäudes.
Abgesehen von Polen bedeutete dies eine Art Wiederauferstehung des Visegrad-Formats, das seit Beginn des Ukraine-Kriegs aufgrund von Meinungsverschiedenheiten zwischen seinen Mitgliedern über den Umgang mit Russland, insbesondere zwischen Budapest und Warschau, ins Stocken geraten war.
Euronews berichtete um Mitternacht als erstes, dass Orbán, Babiš und Fico sich privat trafen, um eine Möglichkeit zu erörtern, wie die EU gemeinsame Schulden ohne ihre Mitwirkung ausgeben könnte. Länder, die bereit wären, für Kyjiw zu zahlen, würden einzahlen, während die drei ein Opt-out erhalten würden.
Der Bericht von Euronews wurde drei Stunden später in den Schlussfolgerungen des Gipfels bestätigt.
Eine mit den Gesprächen vertraute Person sagte, es sei Babiš gewesen, der die Idee einer "verstärkten Zusammenarbeit", wie sie in den EU-Verträgen vorgesehen ist, ins Spiel brachte. Orbán postete ein Bild des Treffens der drei in den sozialen Medien, und Babiš veröffentlichte seine eigene Bestätigung auf X mit den Worten "drückt mir die Daumen, dass es gut ausgeht".
Nachdem sie sich geeinigt hatten und der Gesetzesvorschlag in schriftlicher Form vorlag, bewegte sich der Gipfel schnell auf eine Einigung zu. Zwei Diplomaten sagten Euronews, es sei "nichts versprochen" worden, um Orbán dazu zu bewegen, sein Veto aufzuheben. Eine Quelle erklärte, dass der ungarische Premierminister Selenskyj und seiner Regierung zwar zutiefst skeptisch gegenüberstehe, es aber nicht in seinem Interesse sei, dass die Ukraine zusammenbreche - und sein Land im April zu den Wahlen antrete.
Als Orbán den Gipfel verließ, hob er vor den Reportern die Hände. "Wir sind unschuldig."
Deutschland an den Rand gedrängt - ein "Sieg für Europa und die Ukraine
Nach dem Abschluss des Abkommens war es Zeit für weitere Politik.
Der belgische Premierminister de Wever feierte einen Sieg für die Ukraine, Europa und das Völkerrecht. "Jeder kann dieses Treffen als Sieger verlassen. Die Finanzierung der Ukraine ist kein Almosen, sondern die wichtigste Investition, die wir in unsere eigene Sicherheit tätigen können", betonte er.
De Wever hatte sich durchgesetzt, weil er verstanden hatte, dass der Widerstand gegen das Reparationsdarlehen über Brüssel hinausging und auf einer Welle parteiübergreifender und öffentlicher Unterstützung in Belgien ritt.
Costa sagte unterdessen, die EU habe versprochen, die Ukraine zu unterstützen und nun bewiesen, dass sie dazu in der Lage sei.
Für von der Leyen und Merz sieht die Sache jedoch viel komplizierter aus: Die Kommissionspräsidentin war in der Nacht bei den Verhandlungen ausgegrenzt worden, als sich die Gespräche von dem Reparationskredit entfernten. Für die führenden Politiker, die eine andere Lösung anstrebten, schien Costa ein ehrlicherer Vermittler zu sein als von der Leyen, die als zu nah an Berlin angesehen wurde.
"Es war peinlich", sagte ein Beamter.
Für Merz, der sich sowohl öffentlich als auch privat intensiv für das Reparationsdarlehen eingesetzt hatte, war das Ergebnis eine kalte Dusche auf einem EU-Gipfel - der größten europäischen Bühne, auf die ein Staatsoberhaupt hoffen kann. Der deutsche Bundeskanzler hatte es versäumt, den Raum zu lesen und endete mit einer Lösung, gegen die sich Berlin lange gewehrt hatte: mehr Schulden für die EU.
Auch für Frederiksen, die dänische Ministerpräsidentin, die auf dem letzten EU-Gipfel die rotierende Ratspräsidentschaft innehatte, war es eine Enttäuschung. Auf einer Pressekonferenz nach dem Treffen räumte sie ein, sie habe "eine Lösung unterstützt, das Ergebnis ist einigermaßen gut ausgefallen". Als sie sich den Fragen der Reporter stellte, war ihre Körpersprache streng.
Um das Gesicht zu wahren, wurde in den Schlussfolgerungen ein Satz aufgenommen, der darauf hindeutet, dass die stillgelegten russischen Vermögenswerte in Zukunft genutzt werden könnten - ohne jedoch zu sagen, wie. Es ist auch schwer vorstellbar, wie die Ukraine die 90 Milliarden Euro jemals zurückzahlen soll, wenn Moskau nicht auf die eine oder andere Weise Reparationen zahlt, was äußerst unwahrscheinlich bleibt.
Die vielleicht wichtigste Entwicklung des Abends ist jedoch, dass die Staats- und Regierungschefs der EU in der Lage waren, eine folgenreiche Entscheidung ohne Einstimmigkeit zu treffen. Die Tatsache, dass die Finanzierung der Ukraine durch eine gemeinsame Kreditaufnahme von 24 Mitgliedstaaten unter Umgehung der nationalen Vetos sichergestellt wird, ist schlichtweg außergewöhnlich. Und es zeigt, dass die EU trotz ihrer Starrheit immer noch einen "Weg nach vorne" finden kann.