Spitzenkandidaten: Demokratische Lösung oder politische Farce?

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Das System wurde 2014 eingeführt, als der Block die erste Wahl nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon durchführte. Bei der umfassenden Überarbeitung des Grundlagentextes wurde klargestellt, wie der Präsident der Europäischen Kommission, der mächtigsten und einflussreichsten Institution, ernannt werden sollte.

Der neue Vertrag besagt, dass die Staats- und Regierungschefs der EU "unter Berücksichtigung der Wahlen zum Europäischen Parlament und nach Durchführung geeigneter Konsultationen" einen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten auswählen sollen, der dann von den Abgeordneten des Europäischen Parlaments mit absoluter Mehrheit bestätigt werden muss. Das bedeutet, dass der künftige Kommissionschef zwei entscheidenden Prüfungen unterzogen wird: erstens im Europäischen Rat und zweitens im Parlament.

Auf der Grundlage dieser Bestimmung wurde das System der Spitzenkandidaten entwickelt, bei dem jede politische Partei, von der größten bis zur kleinsten, einen Spitzenkandidaten für den Vorsitz der Kommission vorschlagen soll.

Diese Kandidaten sollten im Voraus bekannt sein, ein Programm vorlegen und am Wahlkampf teilnehmen. Im Gegenzug hat die Partei, die die meisten Sitze im Plenarsaal erhält, "Anspruch" darauf, dass ihr Spitzenkandidat von den EU-Staats- und Regierungschefs für den begehrten Posten ausgewählt wird. Damit wird die Undurchsichtigkeit beseitigt, die diese Hinterzimmer-Deals traditionell umgibt, bei denen die Staats- und Regierungschefs die Positionen nach geografischer Verteilung, parteipolitischen Stimmungen und anderen Gesichtspunkten verteilen.

Im Jahr 2014 hat sich das Spiel ausgezahlt: Jean-Claude Juncker, der Spitzenkandidat der Europäischen Volkspartei (EVP), des stärksten politischen Kraft im Europaparlament, wurde vom Europäischen Rat ausgewählt, später vom Parlament bestätigt und wurde Kommissionspräsident.

Die Transparenz, so dachte man, sei der größte Gewinner.

Doch fünf Jahre später ist das System auf spektakuläre Weise gescheitert. Die Staats- und Regierungschefs der EU hoben überraschend an allen Spitzenkandidaten vorbei Ursula von der Leyen auf den Spitzenposten, eine Politikerin, die nicht im Rennen war.

Die Nominierung von der Leyens verärgerte das Parlament, das darin einen Affront gegen sein demokratisches Ansehen sah. Die Abgeordneten stimmten ihrer Ernennung mit neun Stimmen zu, der knappsten je verzeichneten Mehrheit.

Im Jahr 2024 nominieren die meisten Parteien wieder Spitzenkandidaten und legen vollwertige Programme mit gemeinsamen Prioritäten vor. Brüssel scheint an einer Wiederbelebung des Modells interessiert zu sein.

Eine Frage der Legitimität

Es dauert jedoch nicht lange, um zu erkennen, auf welch wackligem Boden die Spitzenkandidaten stehen. Im Wesentlichen handelt es sich um eine expansive Auslegung der Zeile im Vertrag von Lissabon, die lautet: "unter Berücksichtigung der Wahlen zum Europäischen Parlament", was nach Ansicht der Befürworter eine unwiderlegbare Verbindung zwischen den drei beteiligten Institutionen herstellt.

Durch diese Verbindung gibt das Spitzenkandidaten-System vor, die Arbeitsweise der nationalen Politik nachzuahmen: Parteien führen einen landesweiten Wahlkampf, ein neues Parlament wird gebildet, die Abgeordneten wählen einen Premierminister, der dann ein Kabinett auswählt, oft als Teil einer Koalition.

Während dieses Zyklus kennen die Wähler alle Kandidaten, da die Parteien ihre Gesichter auf Plakatwänden, Flugblättern und Online-Anzeigen präsentieren. Die Kandidaten nehmen an Kundgebungen teil, halten mitreißende Reden, geben Interviews und beteiligen sich an Fernsehdebatten.

Diese Dynamik auf die EU-Ebene zu übertragen, ist ein schwieriges Unterfangen, weil die EU kein Nationalstaat ist, sondern ein Zusammenschluss von 27 Staaten, sagt Sophia Russack, Forscherin am Centre for European Policy Studies (CEPS), einem Think Tank mit Sitz in Brüssel.

"Die EU basiert - und das ist sehr wichtig - auf einer doppelten Legitimität, die sowohl vom Europäischen Rat als Vertreter der Staaten als auch vom Parlament als Vertreter der Bürger ausgeht. Und ich denke, das ist das Hauptproblem", sagte Russack in einem Interview.

"Die EU hat eine sehr einzigartige institutionelle Struktur. Kein Ansatz passt perfekt."

Der "Automatismus" des Spitzenkandidaten-Systems ignoriere die andere Säule der doppelten Legitimation, so Russack, weil es das Vorrecht des Europäischen Rates ausschalte und einen Kandidaten standardmäßig vorschreibe, unabhängig von seiner Qualifikation.

Das kommt bei den Mitgliedstaaten, die eifersüchtig auf ihre Zuständigkeiten achten, nicht gut an. Bereits 2014 hatten sich zwei Regierungschefs, der Brite David Cameron und der Ungar Viktor Orbán, gegen die Ernennung Junckers ausgesprochen. Im Jahr 2019 gab es keinen Konsens über Manfred Weber, ein langjähriges Mitglied des Europäischen Parlaments, dem es an Erfahrung in der nationalen Politik fehlte, was zu einer Sackgasse führte, die zu von der Leyens Aufstieg führte.

"Der Europäische Rat muss nach den Verträgen ein Mitspracherecht haben. Deshalb wird er nie ganz aus dem Hinterzimmer verschwinden", sagt Russack.

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Diese undurchsichtigen Verhandlungen zwischen den Staats- und Regierungschefs haben den Eindruck vertieft, dass die EU an einem so genannten "Demokratiedefizit" leidet, das die Entscheidungsfindung des Blocks von seinen 450 Millionen Bürgern trennt. Dieses Argument trug dazu bei, das System der Spitzenkandidaten als eine Lösung zu entwickeln, um den Wahlen ein Gesicht zu geben und die Rechenschaftspflicht zu erhöhen.

Für Jim Cloos, den Generalsekretär der Trans European Policy Studies Association (TEPSA), ist die These vom "Demokratiedefizit" nur ein Vorwand, der von zwei gegensätzlichen Lagern benutzt wird, um zwei gegensätzliche Ziele zu erreichen: die pro-europäischen Kräfte, die das ursprüngliche Mandat des Europäischen Parlaments stärken wollen, und die euroskeptische Bewegung, die alle supranationalen Institutionen angreifen und delegitimieren will. Da die Prämisse auf "falschen" Behauptungen beruhe, so Cloos, könne sie nicht zur Rechtfertigung der Spitzenkandidaten herangezogen werden.

"Das Modell der Spitzenkandidaten - ich spreche nicht von einer 'Regel' oder einem 'System', weil es nicht im Vertrag steht und vom Europäischen Rat nie akzeptiert wurde - ist ein weiterer Versuch des Europäischen Parlaments, mehr Befugnisse zu erlangen, als ihm durch die Verträge zugestanden werden", sagt Cloos, "es ist ein weiterer Ausdruck eines institutionellen Machtspiels."

Vom Kandidaten zum Präsidenten

Ein weiterer eklatanter Widerspruch besteht darin, dass von Spitzenkandidaten verlangt wird, dass sie sich voll und ganz auf die Parteipolitik einlassen, sich auf die Wahlkampftour begeben und ein gemeinsames Wahlprogramm verteidigen. Sobald der Kandidat jedoch als potenzieller Präsident vorgeschlagen wird, wird von ihm erwartet, dass er eine 180-Grad-Wende vollzieht und sich wie eine unabhängige Persönlichkeit jenseits des Parteienspektrums verhält.

Im Vertrag von Lissabon heißt es ausdrücklich: "Bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ist die Kommission völlig unabhängig. (Die Mitglieder der Kommission dürfen von einer Regierung oder einem anderen Organ, einer Einrichtung, einem Amt oder einer sonstigen Stelle weder Weisungen anfordern noch entgegennehmen."

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Dieser abrupte Wandel offenbart die immerwährende Trennung zwischen dem Europäischen Parlament, dessen Zusammensetzung alle fünf Jahre wechselt, und dem Europäischen Rat, der dem unvorhersehbaren Auf und Ab der nationalen Politik ausgesetzt ist.

Die Mitte-Rechts-Partei EVP ist derzeit die dominierende Kraft im Parlament und wird dies voraussichtlich auch bleiben. Im Europäischen Rat wird jedoch keines der vier größten Mitgliedsländer - Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien - von einem EVP-Vorsitzenden regiert. Warum also sollte der Europäische Rat den Spitzenkandidaten der EVP als gegeben akzeptieren?

Eine ähnliche Frage könnte dem Parlament gestellt werden: Warum sollten die Abgeordneten der unterlegenen Parteien einen Präsidenten unterstützen, der an ein politisches Programm gebunden ist, das sie nicht teilen? Es ist höchst unwahrscheinlich, dass Sozialisten, Grüne und Liberale akzeptieren werden, dass jemand wie Ursula von der Leyen das gesamte Manifest der EVP, einschließlich des umstrittenen Punktes der Migrationspläne nach dem Vorbild Ruandas, in das Arbeitsprogramm der Kommission kopiert.

Diese Ungereimtheit wurde kürzlich vom französischen Präsidenten Emmanuel Macron angesprochen, einem entschiedenen Gegner des Spitzenkandidaten-Systems, der warnte, die Kommission dürfe nicht zur "Emanation" des Parlaments werden.

"Die Rolle der Kommissionspräsidentschaft ist es, das allgemeine Interesse zu verteidigen, also darf sie nicht überpolitisiert werden, was zugegebenermaßen bei dieser Kommission überhaupt nicht der Fall war", sagte Macron vor Reportern in Anspielung auf von der Leyen.

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Jim Cloos schloss sich dieser Ansicht an und sagte, dass die Spitzenkandidaten die Fähigkeit der Kommission, mit dem Parlament und den Mitgliedstaaten zusammenzuarbeiten, gefährden könnten, da sie die Exekutive stark in Richtung der Ersteren und weg von den Letzteren lenken würden.

"Wenn wir dieses System ernst nehmen, dann sagen wir, dass die Kommission das Programm einer politischen Mehrheit auf der Grundlage der Wahlen zum Europäischen Parlament umsetzen sollte. Das würde in der Tat bedeuten, dass die Kommission direkte Anweisungen von einer anderen Institution annimmt. Das steht aber nicht im Vertrag, im Gegenteil", so Cloos.

"Die Kommission ist natürlich eine politische Institution und war es schon immer. Aber nicht im parteipolitischen Sinne mit einem parteipolitischen Programm. Sie ist die politische Institution in der EU, die das gemeinsame europäische Interesse verteidigt, das sich aus den verschiedenen nationalen und parteipolitischen Interessen ergibt", fügte er hinzu.

Von der Leyen selbst scheint sich des tückischen Weges bewusst zu sein. Seit sie zur Spitzenkandidatin der EVP erklärt wurde, hat sie ihre Zeit und Energie auf ihre Rolle als Präsidentin konzentriert. Auf einem für ihre Wahlkampfaktivitäten eingerichteten Social-Media-Profil hat sie seit Anfang März keine Nachrichten mehr veröffentlicht.

Aber selbst wenn sie es wollte, könnte sie einen Wahlkampf führen? Ein Spitzenkandidat steht vor der entmutigenden Aufgabe, durch 27 Mitgliedstaaten zu reisen und mit Wählern zu kommunizieren, die eine andere Sprache sprechen. Da es keine länderübergreifenden Listen gibt, können die Bürger nur in ihrem Heimatland für Spitzenkandidaten stimmen - wenn überhaupt. (Von der Leyen kandidiert nicht für einen Sitz im Parlament, so dass ihr Name nicht auf der deutschen Liste erscheinen wird).

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Erschwerend für die Kandidaten kommt hinzu, dass die EU-Wahlen in der Regel wie nationale Wahlen ablaufen, da die Wähler ihre Stimme auf der Grundlage nationaler Themen und häufig aus Protest gegen den amtierenden Regierungschef und nicht gegen die amtierende Kommission abgeben. Die Tatsache, dass das System der Spitzenkandidaten stark auf Brüsseler Kreise konzentriert ist und von einigen der kandidierenden Parteien offen missachtet wird, trägt nicht gerade zu seiner Popularität bei.

Trotz seiner offensichtlichen Unzulänglichkeiten und Widersprüche hat das Modell jedoch "an Zugkraft gewonnen" und wird wahrscheinlich nicht so bald verschwinden, unabhängig davon, welches Schicksal es nach den Wahlen im Juni ereilt, meint Sophia Russack.

"Ich habe den Verdacht, dass es, auch wenn das Verfahren jedes Jahr fortgesetzt und neu gestaltet wird, lange dauern wird, bis es, sagen wir mal, bei den normalen europäischen Bürgern in der EU ankommt", so Russack.

"Man muss es nicht zu ernst nehmen oder zu umständlich interpretieren oder abtun. Wir können uns durchwursteln, wie wir es immer tun."