EU-Gesetzgeber einigen sich ab ersten Juni auf Rückführungszentren und bereiten den Migrations- und Asylpakt vom zwölften Juni vor. Doch sind die Staaten bereit?
Der Europäische Rat und das Europäische Parlament haben sich auf die Rückführungsverordnung geeinigt. Sie vereinfacht Rückführungsverfahren und schafft sogenannte "Return-Hubs" außerhalb der EU-Grenzen, in denen Migrantinnen und Migranten ohne Bleiberecht in der EU untergebracht werden sollen.
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Die Einigung erfolgt kurz vor der vollständigen Umsetzung des EU-Migrations- und Asylpakts am 12. Juni. Mit ihm führt die EU ein neues System für Migration, Asyl, Grenzmanagement und Integration ein. Der Pakt trat 2024 in Kraft und leitete eine zweijährige Übergangsphase ein. Nun müssen die nationalen Regierungen die Regeln konkret umsetzen.
Der Pakt "bringt Effizienz in das System", erklärte die EU-Asylagentur EUAA.
Die Maßnahmen setzen an den Außengrenzen an, vereinheitlichen Asylverfahren, verteilen die Verantwortung zwischen den Mitgliedstaaten und bauen internationale Partnerschaften zur Bekämpfung irregulärer Migration aus.
Organisationen der Zivilgesellschaft warnen vor möglichen Einschränkungen der Rechte von Migrantinnen und Migranten. Magnus Brunner, Kommissar für Inneres und Migration, erklärte dagegen, die Vereinbarung zeige, "dass wir unser europäisches Haus in Ordnung bringen".
Warum die EU einen neuen Migrationspakt braucht
Die EU steckt in einer tiefen strukturellen Migrationsklemme. Nach Angaben von Eurostat kommen jedes Jahr rund 4,2 Millionen reguläre Einwanderer aus Nicht-EU-Staaten, während etwa 1,6 Millionen Europäer auswandern. Im Jahr 2025 wurden in der EU mehr als 669.400 Erstanträge auf Asyl gestellt. Frontex meldete zudem über 178.000 irreguläre Einreisen.
Der eigentliche Schwachpunkt ist die Rückführung. In einem typischen Quartal erlassen die EU-Staaten etwa 117.500 Ausreiseanordnungen. Tatsächlich zurückkehren aber nur 33.860 Menschen. Die Rückführungsquote liegt damit bei rund 28 bis 29 Prozent. Fast drei von vier ausreisepflichtigen Migrantinnen und Migranten bleiben in der EU, oft in einem rechtlichen Schwebezustand.
Schaffen die Staaten an den Außengrenzen den Zustrom nicht, entstehen Engpässe im Inneren. Einrichtungen, die nur für eine Kurzaufnahme gedacht sind, geraten an ihre Grenzen. Auf der italienischen Insel Lampedusa oder im Lager Moria in Griechenland lebten zeitweise Tausende Menschen in Einrichtungen, die nur für Hunderte ausgelegt waren. Jede ankommende Person hat das Recht, einen Asylantrag zu stellen. Die Bearbeitung verlangt Sicherheitsprüfungen, Übersetzungen, rechtliche Beratung und ausführliche Anhörungen.
"Die Agentur hat derzeit rund 1.300 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in zwölf Mitgliedstaaten im Einsatz. […] Schrittweise wird sie von der Erarbeitung von Leitlinien zu den neuen Regeln dazu übergehen, die Umsetzung vor Ort operativ zu unterstützen", erläuterte die EUAA.
Treffen Zehntausende Menschen gleichzeitig ein, verlangsamt sich das System. Gerichte geraten unter Druck, Verfahren ziehen sich über Jahre. Städte an der Frontlinie müssen Notdienste, Gesundheitsversorgung und Polizei verstärkt zur Steuerung der Ankünfte einsetzen und stoßen damit an ihre Kapazitätsgrenzen.
Gleichzeitig kämpfen Länder wie Deutschland, Frankreich, die Niederlande und Belgien mit Wohnraummangel und haben aus verschiedenen Gründen Mühe, viele Asylsuchende unterzubringen. Auch Bildungswesen, Gesundheitsversorgung und Sozialsysteme stehen unter Druck.
Um gegenzusteuern, baut die EU ihr Migrationssystem um. Nach der Dublin-Verordnung von 1990 ist grundsätzlich der erste EU-Staat zuständig, den ein Asylsuchender betritt. Das belastete Mittelmeer-Staaten wie Italien, Spanien, Griechenland und Malta überproportional. Um die Ankünfte zu verringern, zahlte die EU 2016 Milliarden an die Türkei, damit diese Überfahrten nach Griechenland eindämmt.
Die Zahl der Überfahrten ging deutlich zurück. Die EU machte sich damit aber auch angreifbar für politischen Druck von außen. Das Scheitern dieser Politik führte dazu, dass Brüssel 2024 einen neuen Mechanismus entwickelte.
Striktere Grenzkontrollen, schnellere Verfahren, mehr Prävention
Der Asyl- und Migrationspakt schafft ein neues, einheitliches System. Er verschärft die Regeln für Asyl, Grenzmanagement und Integration und soll die Steuerung von Migration vereinfachen.
"Die neun Verordnungen, die unmittelbar im nationalen Recht gelten, sind ein wichtiger Schritt hin zu mehr Angleichung. Nationale Verfahren werden sich nach und nach annähern, und mit der Zeit sollten sich auch die Asylentscheidungen angleichen", erklärte die EUAA gegenüber Euronews.
Die neue Screening-Verordnung schreibt verpflichtende Vorprüfungen von Identität, Sicherheit und Gesundheitslage an den Außengrenzen vor – innerhalb von sieben Tagen, oder innerhalb von drei Tagen, wenn sich die betroffene Person bereits im EU-Gebiet aufhält. Die Mitgliedstaaten müssen während dieser Prüfungen die Grundrechte achten und unabhängige Kontrollmechanismen einrichten.
Reformen der Fingerabdruckdatenbank Eurodac sollen das Screening erleichtern: Künftig werden zusätzliche biometrische Daten wie Gesichtsbilder erfasst, dazu Angaben zu Identität und Reisedokumenten. Sicherheitswarnungen sollen Personen mit möglichem Terrorbezug schneller erkennbar machen.
Beschleunigte und vereinheitlichte Asylregeln sollen den Staaten eine konsistente Praxis im internationalen Schutz ermöglichen. Die Reception Conditions Directive und die Qualification Regulation legen Mindeststandards in der EU für Aufnahme und Unterstützung fest. So sollen Schutzsuchende überall ähnliche Chancen auf Schutz erhalten. Einzelpersonen haben Zugang zu kostenloser Rechtsberatung. Gleichzeitig verschärft der Pakt die Regeln gegen missbräuchliche Anträge und gegen Weiterwanderung innerhalb der EU, also für Personen, die ihren Ersteinreisestaat verlassen.
"Wenn das neue Screening-System Personen in besonders verletzlichen Situationen identifiziert – etwa Opfer von Folter, Vergewaltigung oder anderer schwerer psychischer, körperlicher, sexueller oder geschlechtsspezifischer Gewalt –, sollten die Mitgliedstaaten keine beschleunigten Prüf- oder Grenzverfahren anwenden, sofern der besondere Schutzbedarf dort nicht angemessen berücksichtigt werden kann", erklärte die EUAA.
Der Pakt setzt stärker bei der Verhinderung irregulärer Migration an – möglichst schon vor der Abreise. Kern sind Partnerschaften mit Herkunfts- und Transitländern. Sie reichen vom Ausbau der Grenzschutzkapazitäten (teils in Zusammenarbeit mit Frontex) über Unterstützung bei nationalen Migrationsstrategien und der Schleuserbekämpfung bis hin zur Entwicklungszusammenarbeit, die Fluchtursachen verringern soll.
Personen ohne Schutzbedarf müssen die EU künftig verlassen. Kooperieren sie nicht oder gelten sie im Rückkehrverfahren als Sicherheitsrisiko, droht ihnen Haft von bis zu 24 Monaten. Abgelehnte Asylbewerberinnen und Asylbewerber können zudem in "Return-Hubs" in als sicher eingestuften Drittstaaten verlegt werden.
Die EUAA erklärte: "Die neue unionsweite Liste sicherer Herkunftsstaaten nennt Drittstaaten, in denen in der Regel kein Schutzbedarf besteht. Es kann aber Ausnahmen für bestimmte Regionen eines Landes oder bestimmte Personengruppen geben. In solchen Fällen werden die Schutzbedürfnisse im klassischen Asylverfahren geprüft, für das innerhalb von sechs Monaten eine Entscheidung vorliegen soll."
Lastenteilung unter den Mitgliedstaaten
Mit der Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement (AMMR) ersetzt der Pakt das strikte Ersteintrittsprinzip durch einen verbindlichen Solidaritätsmechanismus.
Die Dublin-Regeln hatten das System aus dem Gleichgewicht gebracht. Italien, Griechenland, Malta und Spanien trugen als Hauptankunftsländer den größten Teil der Last. 2015 wurden im Rahmen eines Notfallprogramms 34.700 Menschen aus Italien und Griechenland in andere EU-Staaten umverteilt. 2018 leisteten einige Staaten freiwillig Umsiedlungshilfe für Italien und Malta, 2020 für Griechenland. Im Juni 2022 unterzeichneten sechzehn Mitgliedstaaten den Freiwilligen Solidaritätsmechanismus.
Der neue Solidaritätsmechanismus etabliert ein dauerhaftes System zur Verteilung von Aufnahme- und Schutzverantwortung. Er legt fest, welcher Staat für einen Asylantrag zuständig ist, und garantiert Zugang zu kostenloser Rechtsberatung und Familienzusammenführung.
Grundsatz ist: Kein Mitgliedstaat soll große Zahlen irregulärer Migrantinnen und Migranten alleine bewältigen müssen. Alle Regierungen müssen zu einem Solidaritätspool beitragen – etwa über Umsiedlungen, finanzielle Beiträge oder Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau. Staaten können wählen, welche Art von Unterstützung sie geben. Die Kommission entscheidet, welche Länder je nach Migrationsdruck von der Solidarität profitieren.
Asylsuchende müssen ihren Antrag weiterhin im ersten Mitgliedstaat stellen, den sie betreten, und dort bleiben, bis die Zuständigkeit geklärt ist. Die tägliche Bearbeitung neuer Ankünfte bleibt damit vor allem Aufgabe der südlichen EU-Staaten.
Die EUAA erklärte, ihr neues Überwachungssystem solle "mögliche Schwachstellen früh erkennen und verhindern, dass Probleme durchschlagen oder Kettenreaktionen im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem auslösen".
Umsetzung mit Hürden
Mit Blick auf die Frist im Juni 2026 mussten die EU-Staaten ihre nationalen Gesetze überarbeiten. Polizei, Gerichte und Ausländerbehörden sollten mit den neuen EU-Regeln in Einklang kommen. Länder an den Außengrenzen begannen, zusätzliche Grenzschützerinnen und Grenzschützer sowie Datenerfasser einzustellen. Nördliche Staaten stellten ihre Finanzierung für Asylunterkünfte um.
Um einen holprigen Start zu vermeiden, legte die EU-Kommission einen Gemeinsamen Umsetzungsplan vor. Er zerlegt den Pakt in konkrete Aufgaben für die Mitgliedstaaten – etwa spezielle Schulungen für Grenzbeamtinnen und Grenzbeamte oder die Aufrüstung nationaler IT-Systeme, damit sie mit den EU-Datenbanken kommunizieren können.
Trotz Vorbereitungen fehlt vielen Ländern Platz, um Menschen während der Grenzprüfungen sicher unterzubringen. Der Pakt verlangt strikte Kontrollen an der Außengrenze. Die Staaten an der Front haben Mühe, spezialisierte Grenzzentren schnell genug zu bauen. Hinzu kommt: Das System setzt auf Tempo, aber es mangelt an qualifizierten Asylrichterinnen und -richtern, Übersetzerinnen und Übersetzern sowie Fingerabdruck-Expertinnen und -Experten.
Sind einige EU-Staaten vollständig bereit, andere aber nur teilweise, gerät das gesamte System ins Wanken. Schleuser können gezielt Länder ansteuern, deren Grenzkontrollen noch nicht voll funktionieren. Menschen könnten die neuen Screenings umgehen und weiter nach Nordeuropa reisen, wo der Druck hoch bleibt. Fühlen sich „bereite“ Länder überlastet, könnten sie ihrerseits Grenzen schließen und so den Schengen-Raum infrage stellen.
Am 8. Mai veröffentlichte die Kommission einen Bericht zur Vorbereitungslage. Demnach ist der politische Wille groß, doch die praktische Umsetzung hinkt hinterher. Besonders der Aufbau neuer IT-Systeme zur Nachverfolgung von Migrantinnen und Migranten und der Bau von Hafteinrichtungen an den Grenzen liegen in mehreren Schlüsselstaaten deutlich zurück – darunter Deutschland, Italien, Griechenland, Spanien und Zypern.