Brüssel hat zahlreiche vetosichere Gesetzesvorschläge vorgelegt, um den wiederholten Widerstand von Ungarn und der Slowakei zu überwinden. Experten halten diese Strategie für politisch und rechtlich riskant.
Auf einem Krisengipfel Anfang des Monats griffen die europäischen Staats- und Regierungschefs zu einem Mittel, das noch vor wenigen Monaten undenkbar gewesen wäre, um aus der Sackgasse herauszukommen: die Ausgabe gemeinsamer, durch den gemeinsamen Haushalt gedeckter Schulden, um die Ukraine über Wasser zu halten, während der Krieg weiter tobt.
Der Trick dabei? Der Schritt umging die Notwendigkeit der Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten, indem er die Länder zusammenbrachte, deren führende Politiker zusammenarbeiten wollten, und gleichzeitig Ungarn, die Slowakei und die Tschechische Republik, die sich dagegen aussprachen, von der Vereinbarung ausschloss. Auf diese Weise gelang es der EU nicht nur, wie versprochen 90 Milliarden Euro für die Ukraine für die Jahre 2026 und 2027 zu sichern, sondern auch einen neuen Weg aufzuzeigen - einen Weg, bei dem das Einstimmigkeitserfordernis Koalitionen der Willigen nicht mehr behindern muss.
Das ist für eine Union, die oft durch Einstimmigkeit bei der Entscheidungsfindung eingeschränkt ist, etwas ganz Besonderes. Damit wird auch ein Thema aufgegriffen, das in Brüssel zunehmend an Bedeutung gewinnt: die Suche nach Alternativen zur Umgehung nationaler Vetos, insbesondere wenn diese von Ungarn ausgeübt werden, das sein Vetorecht zum Kernstück seiner Brüsseler Politik gemacht hat, wenn es um die Ukraine geht - von der Finanzierung bis zur Bewerbung Kiews um den Beitritt zur EU.
Die EU berief sich auf den in ihren Verträgen vorgesehenen Grundsatz der "verstärkten Zusammenarbeit", um unter Umgehung von Budapest, Prag und Bratislava eine gemeinsame Schuldverschreibung mit 24 Jahren auszustellen. Dies ist nur der jüngste juristische Kniff, zu dem Brüssel greift, um eine festgefahrene Situation zu überwinden.
Erst kürzlich hat sie Artikel 122 der Verträge angewandt, der mit qualifizierter Mehrheit angenommen wurde, um die in Europa eingefrorenen russischen Guthaben auf unbestimmte Zeit in der EU zu halten. Bis dahin unterlagen die Guthaben einer Standardsanktionsregelung, für die Einstimmigkeit erforderlich war und die daher von der Zustimmung Ungarns und der Slowakei abhing.
Während Artikel 122 in den Verträgen als Mittel zur Bewältigung schwerer Wirtschaftskrisen vorgesehen ist, war der Plan, ihn zur Freigabe von Finanzmitteln für die Ukraine zu nutzen, eindeutig eine Möglichkeit, widerspenstige Mitgliedstaaten zu umgehen. Es ist ein weiteres Beispiel für eine Strategie, die der Block zunehmend anwendet, um Vetos bei Themen zu umgehen, bei denen ein Beinahe-Konsens besteht, ein Ansatz, der erste Ergebnisse zeitigt - allerdings nicht ohne Risiken.
"Wir sehen ein klares Bekenntnis der EU-Führung, zu versuchen, potenzielle Vetos aus Ungarn und der Slowakei zu umgehen und wichtige Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit zu treffen", sagte Dániel Hegedűs, ein Regionaldirektor des German Marshall Fund, gegenüber Euronews.
"Andererseits glaube ich nicht, dass dies kugelsicher ist. Weder rechtlich noch politisch."
Die Sache mit Ungarn
Laut einer von Michal Ovádek, Dozent am University College London, zusammengestellten Liste wurden seit 2011 in der EU insgesamt 46 Vetos von 15 Mitgliedsstaaten in 38 Themenbereichen ausgeübt. Ungarn hat mit insgesamt 19 Vetos mehr EU-Vorschläge abgelehnt als jeder andere Mitgliedstaat in der jüngeren Geschichte.
An zweiter Stelle steht Polen mit sieben Vetos, während die Slowakei, die ebenfalls häufig wegen der umstrittenen Entscheidungen von Ministerpräsident Robert Fico in den europäischen Schlagzeilen war, zwei Entscheidungen blockiert hat, beide in diesem Jahr.
Ungarn hat eine beträchtliche Anzahl gemeinsamer außenpolitischer Erklärungen mit seinem Veto belegt, aber auch Vorschläge zur konkreten Unterstützung der Ukraine und zur Aufnahme formeller EU-Beitrittsgespräche mit Kiew blockiert.
Das Ergebnis ist, dass die meisten EU-Erklärungen zur Unterstützung der Ukraine im Namen der EU-26 abgegeben wurden, mit Ausnahme von Ungarn. Dies ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass alle Mitgliedstaaten gegen Entscheidungen, die Einstimmigkeit erfordern, ihr Veto einlegen können, wenn es um größere politische Veränderungen geht.
Mikuláš Dzurinda, Vorsitzender der Denkfabrik Martens Centre und ehemaliger Premierminister der Slowakei, sagte Euronews, dass führende Politiker wie der deutsche Bundeskanzler Friedrich Merz und der französische Präsident Emmanuel Macron nun Änderungen der Abstimmungsregeln der Union unterstützen.
Ein solcher Schritt würde jedoch eine Vertragsänderung erfordern, gegen die sich Ungarn - und möglicherweise auch andere Mitgliedsstaaten - wehren würden. Da die systematische Nutzung des Vetorechts für die EU seit Jahren ein Problem darstellt, sucht Brüssel nun nach kreativeren Lösungen.
Politik zur Umgehung des Vetos
Ein EU-Diplomat, der mit Euronews unter der Bedingung der Anonymität sprach, sagte, dass die Europäische Kommission ihre Vorschläge nun bewusst so gestalten werde, dass sie keine einstimmige Zustimmung der Mitgliedsstaaten erfordern.
Ein Versuch, das wahrscheinliche Veto der Slowakei und Ungarns zu umgehen, wurde im Mai dieses Jahres mit der Präsentation der REpowerEU-Roadmap unternommen, einem Paket, das den Ausstieg aus den russischen Importen fossiler Brennstoffe bis 2027 vorsieht.
Im Jahr 2022 verhängte die EU nach dem Einmarsch Moskaus in der Ukraine Sanktionen gegen russische Öleinfuhren, doch Ungarn und die Slowakei erhielten Ausnahmen. Diesmal hat die Europäische Kommission trotz des Widerstands von Budapest und Bratislava beschlossen, die Einfuhr russischer Brennstoffe ganz einzustellen.
Dabei hat sie sich für eine vetosichere Strategie entschieden: Der Fahrplan selbst ist rechtlich nicht bindend, aber die Rechtsvorschriften zur Senkung der Öl- und Gasimporte werden im Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit angenommen. Ungarn und die Slowakei werden somit gezwungen sein, gegen ihren Willen auf russisches Gas zu verzichten.
Beide Länder haben bereits signalisiert, dass sie die EU verklagen und die Annullierung der Maßnahme fordern werden.
"Es ist nicht das erste Mal, dass die EU Maßnahmen, die nicht genügend Unterstützung fanden, um als Sanktionen eingestuft zu werden, neu klassifiziert", sagte der Völkerrechtler Tamás Lattmann.
"Das steht schon seit Jahren auf der Tagesordnung: Wenn Maßnahmen gegen die russische Rohstoffbeschaffung nicht mit Sanktionsregelungen verhängt werden können, für die es keinen Konsens gibt, können sie als Außenhandel oder etwas anderes umklassifiziert werden, und das fällt dann in die Zuständigkeit der EU", sagte Lattmann dem Podcast Pirkadat.
Draghi: "Pragmatischer Föderalismus"
Eine Quelle bei der Europäischen Kommission sagte Euronews, dass Europa auch den Widerstand der Mitgliedsstaaten umgehen könnte, indem es ein ähnliches Modell wie die Koalition der Willigen annimmt, eine Gruppe gleichgesinnter Länder, die bereit sind, die Ukraine zu unterstützen.
Der ehemalige Präsident der Europäischen Zentralbank Mario Draghi, eine sehr einflussreiche Stimme in der europäischen Debatte, hat sich für dieses Modell ausgesprochen und es als "pragmatischen Föderalismus" bezeichnet, da die politischen Bedingungen für eine echte, föderale Union in der EU derzeit nicht gegeben sind.
In der EU gibt es viele Beispiele dafür, wie gleichgesinnte Länder durch freiwillige Zusammenarbeit gemeinsam vorankommen können, darunter das Schengen-Projekt und verschiedene Initiativen in den Bereichen Migration und Finanzen. Diese Methode ist politisch die akzeptabelste Option für die zögerlicheren Länder der Europäischen Union, und die EU arbeitet bereits als eine Organisation der verschiedenen Geschwindigkeiten.
Das Modell der Koalition der Willigen kann auch auf andere Bereiche als die Ukraine angewandt werden, z. B. auf Verteidigung und Finanzen. Auch die Chefin des Internationalen Währungsfonds, Kristalina Georgieva, sprach sich in einem Interview mit Euronews dafür aus und bezeichnete es als nützliches Format, wenn trotz aller Bemühungen keine Einstimmigkeit erzielt werden kann.
Erweiterung der Europäischen Union
Ein Bereich, in dem die qualifizierte Mehrheit eine entscheidende Rolle spielen könnte, ist die EU-Erweiterung.
Einstimmigkeit ist immer erforderlich, um die Aufnahme von Beitrittsgesprächen zu genehmigen und jedes Verhandlungskapitel zu eröffnen. Auf dem Gipfeltreffen im Dezember 2023 hob Orbán sein Veto gegen die Beitrittsgespräche mit der Ukraine auf, nachdem er den Raum der Staats- und Regierungschefs für eine Pause verlassen hatte, während die anderen Mitgliedstaaten dem Schritt zustimmten. Seitdem blockiert er jedoch die Eröffnung von Verhandlungskapiteln und behindert damit die Beitrittsgespräche.
Anfang dieses Jahres schlug der Präsident des Europäischen Rates, António Costa, vor, die Erweiterungsregeln zu ändern, um den Prozess zu beschleunigen und die für jedes Kapitel erforderliche Einstimmigkeit abzuschaffen.
Diese Änderungen hätten jedoch eine Vertragsänderung erfordert, und der ungarische Premierminister hat diese Idee auf dem informellen Gipfel in Kopenhagen im Oktober schnell verworfen.
Zurzeit beschleunigt die EU die technische Arbeit an den Verhandlungen über die einzelnen Kapitel mit dem Ziel, den größten Teil der Arbeit abzuschließen, sobald die politische Zustimmung erteilt ist.
Erweiterungskommissarin Marta Kos sagte Euronews auf dem Flaggschiff-Gipfel der EU, dass die Ukraine "technisch bereit" sei, die Cluster zu öffnen, und dass die EU bei der Suche nach einer Lösung kreativ werden sollte. Doch solange die Regeln nicht geändert werden oder Orbán nicht überzeugt werden kann, würde Kyjiws Versuch, sich der EU anzunähern, in der Schwebe hängen bleiben.
Risiken einer dauerhaften Umgehung
Einige Experten warnen jedoch davor, dass die Umgehung gegnerischer Mitgliedstaaten in vielen verschiedenen Bereichen für die EU nach hinten losgehen könnte.
Ungarn und die Slowakei haben bereits signalisiert, dass sie den schrittweisen Ausstieg aus russischen Kraftstoffen im Rahmen von REPowerEU anfechten werden, sobald die Rechtsvorschriften verabschiedet sind. Das gleiche Risiko besteht für die Kommission bei der Anwendung von Artikel 122 zur Verlängerung des Einfrierens russischer Vermögenswerte. Hegedűs zufolge hat Ungarn eine Chance, diese Verfahren zu gewinnen.
"Natürlich wissen wir, dass eine Entscheidung in 18 bis 24 Monaten zu erwarten ist, und praktisch müssen wir die nächsten paar Monate überleben", so Hegedűs. "Das ist also ein langfristiges Problem, es ist praktisch ein Hinausschieben des Problems."
Die Umgehung der Einstimmigkeit kann aber auch andere Probleme mit sich bringen. Und es ist nicht klar, ob alle Mitgliedstaaten eine Aushöhlung des Vetorechts im Laufe der Zeit wünschen, da es oft als letztes Mittel zum Schutz nationaler Interessen angesehen wird.
Alle Mitgliedstaaten haben schon einmal damit gedroht, ihr Veto im Rat einzulegen. Es dient auch als Ausgleich zwischen kleineren und größeren Mitgliedstaaten, da es sicherstellt, dass Mitglieder einer bestimmten Größe die gleiche Macht am Verhandlungstisch haben.
"Ein Vetorecht ist die letzte Verteidigungslinie für lebenswichtige Interessen", sagte Lattmann. "Jeder Fall von Umgehung hat zu einer Reihe neuer Probleme geführt, oft zur Unbrauchbarkeit oder Diskreditierung des Systems selbst."
Mit zusätzlicher Berichterstattung von Maria Tadeo.