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Die 5 Säulen der reformierten EU-Asyl- und Migrationspolitik

Die EU-Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament haben eine vorläufige Einigung über den Neuen Pakt zu Migration und Asyl erzielt.
Die EU-Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament haben eine vorläufige Einigung über den Neuen Pakt zu Migration und Asyl erzielt. Copyright Valeria Ferraro/AP
Copyright Valeria Ferraro/AP
Von Vincenzo Genovese
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Die Mitgliedstaaten und das Parlament der Europäischen Union haben am Mittwoch eine wichtige Einigung zur Reform der Migrationspolitik der EU erzielt und damit ein dreijähriges ehrgeiziges Unterfangen abgeschlossen, das zeitweise zum Scheitern verurteilt schien.

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Die vorläufige Einigung, die noch der formellen Ratifizierung bedarf, wurde nach Marathongesprächen besiegelt, die am Montagnachmittag begannen und bis in die Morgenstunden am Mittwoch andauerten.

Die Verhandlungen konzentrierten sich auf ein breites und komplexes Spektrum offener Fragen, die beiden Seiten Kompromisse abverlangten, wie z. B. die Dauer der Inhaftierung, die Erstellung von Profilen, unbegleitete Minderjährige, Such- und Rettungsaktionen und die Grenzüberwachung.

Der Rat, angeführt von der spanischen Präsidentschaft, verteidigte eine Position, die den Mitgliedstaaten einen möglichst großen Spielraum bei der Bewältigung der Migration geben sollte, unter anderem durch die Ausweitung eines vorgeschlagenen beschleunigten Asylverfahrens auf möglichst viele Antragsteller, während das Parlament auf strengeren Bestimmungen zur Wahrung der Grundrechte bestand.

Angesichts der immer näher rückenden Winterpause standen die Gesetzgeber unter zunehmendem Druck, ihre zum Teil tiefgreifenden Differenzen auszugleichen und den ersehnten Durchbruch zu erzielen. Nach der Einigung am Dienstag kann die EU fünf miteinander verknüpfte Rechtsvorschriften vorantreiben, die die Regeln für die kollektive Aufnahme, Verwaltung und Umsiedlung von irregulär ankommenden Migranten neu definieren.

Die Europäerinnen und Europäer werden entscheiden, wer in die EU kommt und wer bleiben darf, und nicht die Schleuser.
Ursula von der Leyen
Präsidentin der Europäischen Kommission

Die Gesetze, die als Neuer Pakt für Migration und Asyl firmieren, wurden erstmals im September 2020 vorgestellt, um das jahrzehntelange Ad-hoc-Krisenmanagement zu beenden, bei dem die Regierungen einseitige und unkoordinierte Maßnahmen ergriffen, um den steilen Anstieg der Asylbewerberzahlen zu bewältigen.

Diese Alleingänge untergruben die kollektive Entscheidungsfindung der EU und ließen Brüssel in dem wohl brisantesten Thema der politischen Agenda wie einen unbeteiligten Zuschauer dastehen.

Im Kern soll der Neue Pakt vorhersehbare, eindeutige Normen schaffen, die alle Mitgliedstaaten unabhängig von ihrer geografischen Lage und ihrem wirtschaftlichen Gewicht binden. Letztlich geht es darum, ein Gleichgewicht zwischen der Verantwortung von Frontstaaten wie Italien, Griechenland und Spanien, die den Großteil der Asylbewerber aufnehmen, und dem Grundsatz der Solidarität zu finden, den die anderen Länder einhalten sollten.

"Migration ist eine europäische Herausforderung, die europäische Lösungen erfordert", sagte die Präsidentin der Europäischen Kommission Ursula von der Leyen, die die Reform zu einer der wichtigsten Prioritäten ihrer fünfjährigen Amtszeit gemacht hatte. Der neue Pakt "bedeutet, dass die Europäerinnen und Europäer entscheiden werden, wer in die EU kommt und wer bleiben darf, und nicht die Schleuser. Er bedeutet, dass wir diejenigen schützen, die in Not sind".

Roberta Metsola, die Präsidentin des Europäischen Parlaments, begrüßte den Moment als einen "wahrhaft historischen Tag" und sprach von der "wahrscheinlich wichtigsten legislativen Einigung dieser Amtszeit", die "zehn Jahre lang vorbereitet" worden sei.

"Es war nicht einfach", sagte Metsola am Mittwochmorgen. "Wir haben allen Widrigkeiten getrotzt und bewiesen, dass Europa bei den Themen, die den Bürgern am Herzen liegen, etwas erreichen kann".

Metsola räumte ein, dass der neue Pakt kein "perfektes Paket" sei und dass einige "komplexe Fragen" noch nicht geklärt seien. "Aber was wir auf dem Tisch haben, ist für uns alle viel besser als das, was wir bisher hatten", fügte sie hinzu.

Für die Fraktion der Grünen im Europäischen Parlament erklärte deren Co-Präsidentin Terry Reintke:

Diese Einigung wird das europäische Asylrecht tiefgreifend verändern. Wir haben hart gekämpft, konnten aber eine Schwächung der humanitären Garantien nicht verhindern. (...) Unser Kampf für ein humanitäres Asylsystem geht weiter.

Die vorläufige Einigung vom Mittwoch wird nun in geänderte Rechtstexte umgesetzt, die zunächst vom Parlament und später vom Rat genehmigt werden müssen. Angesichts der extremen Sensibilität des Themas sind Forderungen der Regierungen in letzter Minute nicht auszuschließen. Allerdings wird die Zustimmung im Rat mit qualifizierter Mehrheit erfolgen, d.h. einzelne Länder können kein Veto einlegen.

Der Zyklus muss abgeschlossen werden, bevor Brüssel vor den nächsten Wahlen zum Europäischen Parlament, die für Anfang Juni angesetzt sind, völlig zum Stillstand kommt.

Fünf Gesetze, ein Pakt

Der Neue Pakt zu Migration und Asyl ist ein Gesetzgebungsprojekt mit einem allumfassenden Ansatz, der alle Aspekte der Migrationssteuerung zusammenfassen soll, von dem Moment an, in dem Migranten das Gebiet der EU erreichen, bis hin zur Entscheidung über ihre Anträge auf internationalen Schutz.

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Insgesamt soll er die "interne Dimension" der Migration abdecken, während die "externe Dimension" durch maßgeschneiderte Abkommen mit Nachbarländern wie der Türkei, Tunesien und Ägypten geregelt wird.

Der Neue Pakt enthält folgende fünf Gesetze:

⦁ Die Screening-Verordnung, die ein Verfahren vor der Einreise vorsieht, um das Profil eines Asylbewerbers rasch zu prüfen und grundlegende Informationen wie Staatsangehörigkeit, Alter, Fingerabdrücke und Gesichtsbild zu erfassen. Außerdem werden Gesundheits- und Sicherheitskontrollen durchgeführt.

⦁ Die geänderte Eurodac-Verordnung aktualisiert die große Datenbank Eurodac, in der die während des Screening-Verfahrens erfassten biometrischen Daten gespeichert werden. Die Datenbank wird von der Zählung der Anträge zur Zählung der Antragsteller übergehen, um Mehrfachanträge unter demselben Namen zu verhindern.

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⦁ Die geänderte Verordnung über Asylverfahren (APR), die zwei mögliche Schritte für Asylbewerber vorsieht: ein beschleunigtes Grenzverfahren, das höchstens 12 Wochen dauern soll, und das traditionelle Asylverfahren, das länger dauert und mehrere Monate in Anspruch nehmen kann, bevor es zu einem endgültigen Abschluss kommt.

⦁ Die Verordnung zur Verwaltung von Asyl und Migration (AMMR), die ein System der "obligatorischen Solidarität" einführt, das ausgelöst wird, wenn ein oder mehrere Mitgliedstaaten unter "Migrationsdruck" geraten. Das System bietet den Ländern drei Möglichkeiten, um zu helfen: eine bestimmte Anzahl von Asylbewerbern umsiedeln, einen Beitrag für jeden Antragsteller zahlen, dessen Umsiedlung sie ablehnen, und operative Unterstützung finanzieren.

⦁ Die Krisenverordnung sieht Ausnahmeregelungen vor, die nur dann gelten, wenn das Asylsystem der EU durch eine plötzliche und massive Einwanderung bedroht ist, wie während der Migrationskrise 2015-2016, oder durch höhere Gewalt wie die COVID-19-Pandemie. Unter diesen Umständen dürfen die nationalen Behörden härtere Maßnahmen, einschließlich längerer Haftzeiten, anwenden.

Die Verhandlungen zwischen dem Rat und dem Parlament hatten sich über Monate hingezogen, zunächst in getrennten Gesprächen über jedes einzelne Gesetzgebungsdossier und zuletzt im so genannten "Jumbo"-Format, bei dem die fünf Gesetzesentwürfe auf einmal unter dem Motto "nichts ist vereinbart, bis alles vereinbart ist" behandelt wurden.

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Die Diskussionen waren ein intensives, zeitraubendes Hin und Her, bei dem jede Seite versuchte, sich gegen die Forderungen der anderen durchzusetzen. Juan Fernando López Aguilar, spanischer Europaabgeordneter, der seit drei Jahren als Berichterstatter für die Krisenverordnung fungiert und Vorsitzender des Justiz- und Innenausschusses ist, beschrieb den Verhandlungsprozess als "den härtesten, den ich je erlebt habe".

"Wir haben in den letzten Tagen kein Auge zugetan", sagte López Aguilar.

Wir bringen eine europäische Antwort auf die Einwanderungsfrage. Das ist genau das Gegenteil von dem, was die extreme Rechte vorschlägt. Es wäre dystopisch, das Problem auf nationaler Basis anzugehen. Das würde gegen die Regeln der gemeinsamen Verantwortung verstoßen.

Die Mitgliedstaaten waren bestrebt, den hart erkämpften Kompromiss zu bewahren, den sie nach jahrelangen fruchtlosen und erbitterten Debatten zur Reform der Migrationspolitik der Europäischen Union gefunden hatten. Der Kompromiss war besonders heikel in Bezug auf das System der "verpflichtenden Solidarität", das in der AMMR vorgesehen war: Die Länder hatten sich auf eine jährliche Quote von 30 000 Umsiedlungen und einen Beitrag von 20 000 Euro für jeden abgelehnten Asylbewerber geeinigt.

Die Gesetzgeber waren jedoch über die unnachgiebige Haltung des Rates verärgert und drängten auf Flexibilität, um einen Kompromiss zu finden. Einige der letzten verbleibenden Differenzen betrafen den Umfang des 12-wöchigen Grenzverfahrens, die Inhaftierung abgelehnter Bewerber und die Zusammenarbeit mit Nicht-EU-Ländern.

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Polen und die baltischen Staaten drängten auf Sonderregelungen, um der Instrumentalisierung von Migranten zu begegnen - ein Phänomen, das sie 2021 selbst am eigenen Leib zu spüren bekamen, als das benachbarte Belarus als Vergeltung für internationale Sanktionen einen Zustrom von Asylbewerbern inszenierte.

Während die Gespräche an Fahrt gewannen, verstärkten humanitäre Organisationen ihre öffentliche Kampagne, um davor zu warnen, dass der neue Pakt das Risiko birgt, "willkürliche" Inhaftierungen zu normalisieren und Migranten in Länder zurückzuschicken, in denen sie Gewalt und Verfolgung ausgesetzt sind.

Wir sind besorgt über die Kompromisse, die heute von der @EU2023ES & @EP_Justiz über den #Migrationspakt erreicht wurden. Die EU-Asylreform birgt die Gefahr, dass der Zugang zu Asyl in Europa eingeschränkt wird. Warum? Lesen Sie unsere Analyse im @ips_journal

"Wir sind uns sehr wohl bewusst, dass es in der Politik oft um Kompromisse geht. Aber es gibt Ausnahmen, und die Menschenrechte dürfen nicht gefährdet werden. Wenn sie geschwächt werden, hat das Folgen für uns alle", erklärten mehr als 50 Nichtregierungsorganisationen diese Woche in einem offenen Brief.

Die Einigung vom Dienstag kommt wenige Tage, nachdem Frontex, die Grenz- und Küstenwache der EU, bekannt gegeben hat, dass die Zahl der irregulären Grenzübertritte in den ersten elf Monaten des Jahres 355 000 überstiegen hat - die höchste Zahl in diesem Zeitraum seit 2016.

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Journalist • Jorge Liboreiro

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