Die jüngsten Entwicklungen in Deutschland und Ungarn im Zusammenhang mit irregulärer Migration werfen eine ernste Frage auf: Steht der Schengenraum vor dem Aus?
WERBUNGSteht der Schengenraum, die passfreie Zone, die 420 Millionen Menschen vereint und eine der größten Errungenschaften der europäischen Integration darstellt, vor dem Aus?
Vor zehn Jahren wäre einem diese Frage noch radikal und bizarr erschienen. Damals kämpfte die EU in der Finanzkrise und versuchte, die Eurozone zu retten. Schengen galt als ein wertvoller Puffer, um den Handel aufrechtzuerhalten.
Doch die Flüchtlingskrise aus dem Jahr 2015 veränderte die Lage. Migration rückte in den Vordergrund und Regierungen setzten auf kurzfristige Maßnahmen, um die Wählerschaft zu beruhigen. Österreich, Ungarn, Slowenien, Schweden und Dänemark führten vorübergehende Grenzkontrollen ein und zerstörten damit die Vorstellung, Schengen sei unantastbar.
Die COVID-19-Pandemie verschärfte die Situation weiter. Länder schlossen ihre Grenzen, um das Virus einzudämmen. Brüssel hoffte, dass nach den Impfungen und dem Rückgang der Infektionen wieder alles normalisieren würde. Diese Hoffnung hielt jedoch nicht lange.
Auch das Ende der Pandemie führte zu einem Anstieg der Migration in die EU, wodurch das Thema erneut auf die Tagesordnung kam. Im Jahr 2023 erreichten die Asylanträge mit 1,12 Millionen den höchsten Stand seit 2016. Lokale Behörden, von den Niederlanden bis Italien, klagten über überlastete Aufnahmezentren. Die Unterstützung für harte und extreme Rechte stieg in den Umfragen. Die einst undenkbare Idee, Asylverfahren an weit entfernte Orte auszulagern, kam in den Mainstream.
Vor diesem Hintergrund ereignete sich Ende August in Solingen ein mutmaßlich islamistischer Messerangriff, bei dem drei Menschen getötet wurden. Der Angriff, der vom sogenannten "Islamischen Staat" beansprucht wurde, wurde von einem syrischen Staatsangehörigen verübt, dessen Asylantrag zuvor abgelehnt und eine Rückkehr nach Bulgarien, dem ersten EU-Land des Einreisewegs, angeordnet worden war.
Das Versäumnis, ihn sofort abzuschieben, befeuerte die Migrationsdebatte. Konservative kritisierten die Bundesregierung unter Kanzler Olaf Scholz und forderten Lösungen jenseits der bisherigen Standards. Unter Druck versprach Scholz eine härtere Linie und ordnete verschärfte Kontrollen an allen neun Landgrenzen des Landes an.
"Wir wollen die irreguläre Migration weiter reduzieren", sagte Nancy Faeser, die deutsche Innenministerin. "Zu diesem Zweck ergreifen wir nun weitere Maßnahmen, die über die derzeit umfassenden Maßnahmen hinausgehen."
Polens Ministerpräsident Donald Tusk verurteilte die Ankündigung als "inakzeptabel" und bezeichnete sie als eine "de facto Aussetzung des Schengen-Abkommens in großem Maßstab". Österreich betonte, dass es keine Migranten akzeptieren werde, die von Deutschland abgelehnt wurden.
In Brüssel reagierte die Europäische Kommission äußerst zurückhaltend, um Berlin nicht zu verärgern. Die Antwort beschränkte sich auf eine juristische, unproblematische Stellungnahme: Laut dem Schengen-Besitzstandsgesetz dürfen Mitgliedstaaten interne Grenzkontrollen einführen, um "ernsten Bedrohungen für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit" zu begegnen, wenn dies notwendig und verhältnismäßig ist.
Diese Antwort war korrekt, aber nicht ausreichend, um die Befürchtungen zu zerstreuen, dass Schengen bald auseinanderbrechen könnte.
Die düstere Stimmung wurde durch Ungarns provokante Drohung verstärkt, irreguläre Migranten nach Belgien zu bringen, als Reaktion auf eine Geldstrafe von 200 Millionen Euro des Europäischen Gerichtshofs (EuGH). Ein solches Vorgehen wäre ein beispielloser Fall von instrumentalisierter Migration durch ein EU-Land gegen ein anderes.
Budapest steht auch in der Kritik, sein nationales Kartenprogramm auf russische und belarussische Staatsbürger auszuweiten. Das hat laut der Kommission das Potenzial, Sanktionen zu umgehen und die Sicherheit des gesamten Schengenraums zu gefährden.
Von außergewöhnlich zu alltäglich
Interne Grenzkontrollen stehen dem Geist des Schengenraums entgegen. Dieser soll eigentlich eine Zone ohne Kontrollen darstellen, in der Bürger problemlos durch 29 Nationen reisen können – oft ohne ihren Pass vorzuzeigen.
Dieses bahnbrechende Projekt basiert auf einem kollektiven Einsatz zur Überwachung der Außengrenzen und der fairen, gewissenhaften Verwaltung von Asylbewerbern. Die Mitgliedstaaten vertrauen darauf, dass alle ihren Teil zur Anwendung der Gesetze leisten, bevor sie jemanden einlassen.
WERBUNGDiese Logik wird von einigen Mitgliedstaaten, wie Österreich und Ungarn, öffentlich infrage gestellt. Sie argumentieren, dass die EU insgesamt ihre Außengrenzen nicht ausreichend geschützt hat und deshalb nicht in der Lage sei, mit irregulärer Migration umzugehen.
Die Aufzeichnungen der Kommission zeigen, dass seit 2006 441 Meldungen zur Wiederherstellung von Grenzkontrollen eingegangen sind. Nur 35 davon wurden vor 2015 eingereicht. Derzeit haben acht Schengen-Staaten, darunter Deutschland, Kontrollen eingeführt.
Diese Zahlen stellen die Annahme infrage, dass Grenzkontrollen "außergewöhnlich und nur als letztes Mittel" eingesetzt werden sollten, wie es der Schengen-Grenzkodex vorschreibt. Sie zeigen das umfassende Maß, in dem diese Option über die gesetzlich erlaubten sechs Monate hinaus in Anspruch genommen wurde.
In einem Bericht vom April identifizierte die Kommission dieses Phänomen als "besonders besorgniserregend" und forderte die Länder auf, temporäre Kontrollen schrittweise abzubauen und zu einem nachhaltigeren gemeinsamen Management der Herausforderungen überzugehen.
WERBUNGMitgliedstaaten sind generell zurückhaltend, den Aufruf der Kommission in Angelegenheiten zu befolgen, die sie als nationale Kompetenz wahren. Der Widerstand gegen die Aufhebung der Grenzkontrollen ist gut dokumentiert: 2022 entschied der Europäische Gerichtshof, dass Österreich seine Kontrollen gegenüber Ungarn und Slowenien illegal verlängert hatte. Trotzdem wendet Österreich diese weiterhin an und nutzt verschiedene Gründe, um die Verlängerung zu rechtfertigen.
Doch die Legalität der Grenzkontrollen ist nicht das einzige Element, das unter die Lupe genommen wird. Auch ihre Wirksamkeit zur Eindämmung irregulärer Migration ist umstritten. Trotz der Schlagzeilen, die sie generieren, werden diese Kontrollen mit unterschiedlicher Intensität und Gründlichkeit durchgeführt.
"Ich bezweifle, dass diese Schengenstaaten bereit sind, ihre Grenzkontrollen in naher Zukunft abzubauen, da dies ein Signal senden würde", sagte Dr. Saila Heinikoski, Senior Research Fellow am Finnischen Institut für Internationale Angelegenheiten (FIIA), gegenüber Euronews.
"Die Kontrollen sind oft zufällig und nicht sehr invasiv. Ich denke, sie werden auch aus symbolischen Gründen aufrechterhalten: um Bürgern, anderen EU-Staaten und potenziellen Migranten zu zeigen, dass es eine außergewöhnliche Situation in Europa gibt, die die Regierung angeht", fügte sie hinzu.
WERBUNGTrotzdem halten die Mitgliedstaaten fest an diesem "letzten Mittel". Anfang des Jahres wurde die Reform des Schengen-Grenzkodex endgültig genehmigt, die die rechtliche Begrenzung der Grenzkontrollen von sechs Monaten auf zwei Jahre verlängert, mit der Möglichkeit, diese zweimal um weitere sechs Monate zu verlängern, wenn das Land argumentiert, dass die Sicherheitsbedrohung anhält.
Die Änderungen enthalten auch Bestimmungen zur Bewältigung von Gesundheitsnotfällen und zur Bekämpfung von instrumentalisierten Migrationen, die die nationalen Befugnisse zur Überwachung von Bewegungen erweitern, unter anderem durch die Reduzierung der Grenzübergänge. Besonders hervorzuheben ist, dass Länder ermutigt werden, aber nicht verpflichtet sind, "alternative Maßnahmen" zu ergreifen, bevor sie auf Grenzkontrollen zurückgreifen.
Die Entscheidung Deutschlands, die nach Inkrafttreten der Reform getroffen wurde, zeigt, dass das Interesse an diesen "alternativen Maßnahmen" gering bleibt und dass eigenständige Ansätze wahrscheinlich weiterhin vorherrschen werden. Schließlich ist der Schengen-Raum ein politisch geschaffenes Konstrukt, das ebenso leicht verändert werden kann.
"Wir sollten nicht vergessen, dass Schengen aus einem zwischenstaatlichen Abkommen hervorgegangen ist und dass die Geschichte von Schengen eng mit der des EU-Asylsystems verbunden ist. Daher ist sie auf eine Logik der sicherheitsorientierten Grenzkontrollen ausgerichtet", sagte Alberto-Horst Neidhardt, Senior Policy Analyst am European Policy Centre (EPC).
WERBUNG"Schengen steht nicht am Abgrund", fügte er hinzu. "Aber die jüngsten Ereignisse zeigen auch, dass die Vorstellung, die neu eingeführten Reformen könnten den grenzenlosen Raum bewahren, eine Illusion war. Die Zukunft von Schengen wird wahrscheinlich weiterhin von einem hohen Maß an Unbehagen und Unsicherheit geprägt sein."